案例详情

某国有企业采购一批办公设备，共有7家供应商参与本项目竞争。该项目开标后，采购人出具了一份委托书给评标委员会，委托其进行资格审查、符合性审查和商务技术评估。该项目经评审后，评标委员会推荐出了A、B、C三家音视频制作机构为中标候选人。

中标结果公告发布后，B供应商向采购人提出质疑，称财政部87号令规定，资格审查应当由采购人或采购代理机构进行审查，本项目采购程序不合法。质疑书要求采购人纠正违法行为，重新组织采购。采购人回复称，《政府采购法》等相关法律未禁止采购人将资格审查事项委托给评标委员会，该委托事项有效，采购程序合法公正。B供应商不服，遂向当地财政部门提起投诉。

解析

《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部87号令)与原财政部18号令相比，在制度设计上有了很多变化，其中非常重要的一项变化，就是把评审环节分为资格审查、符合性审查和商务技术评估三个环节，并把资格审查环节交由采购人或其委托的采购代理机构承担，而符合性审查、商务技术评估两个环节仍由评标委员会负责。

本案的争议焦点在于:87号令施行后，采购人是否可以委托评标委员会进行资格审查?

1.《政府采购法》赋予采购人资格审查权

《政府采购法》第二十三条规定:“采购人可以要求参加政府采购的供应商提供有关资质证明文件和业绩情况，并根据本法规定的供应商条件和采购项目对供应商的特定要求，对供应商的资格进行审查。”该法条系授权性规定，赋予了采购人享有对供应商进行资格审查的权利。结合前后文来看，本条在表述时使用“可以”一词，应作如下两个层面的理解:

一是是否要求供应商提供资格证明材料的选择权在于采购人自己。即:除法律法规明文规定必须提供的相关资料外，在政府采购活动中，采购人既可以要求供应商提供资格证明材料并对其进行审查，也可以不要求供应商提供资格证明材料。

二是“可以”一词并非是指采购人在要求供应商提供资格证明材料的情况下，既可以对供应商进行审查，也可以不对供应商进行审查。依据《政府采购法》确立的诚实信用原则，采购人如在采购文件中要求供应商必须提交资格证明材料，则应依据采购文件的要求组织对供应商进行资格审查。

2.《政府采购法》未规定资格审查须由采购人亲力亲为

《政府采购法》第二十三条规定采购人可以要求供应商提供资格证明材料并对其进行资格审查。一些业界人士据此认为:《政府采购法》明确了“对供应商进行资格审查”是采购人的法定职责，这一法定职责不得以授权委托等方式让渡他人代理履行。因此，由评标委员会来审查供应商资格条件于法无据，评标委员会依法不能代替采购人来审查供应商的资格条件。

小招认为，这一理解存在一定瑕疵。理由如下:

一是混淆了权利和职责两个不同概念。如前所述，《政府采购法》第二十三条系授权性规定，其作用在于赋予采购人某项权利，而非界定采购人的工作职责和工作界面。一般认为，法定权利可以放弃，法定义务应当履行。对于法定义务和法定职责来说，是否必须亲力亲为履行，则应视具体情况和相关法律的明文规定。从《政府采购法》第二十三条的规定来看，采购人对供应商的资格审查权，是一项法定权利，而非法定义务或法定职责。

二是法律未禁止委托他人代为资格审查。撇开“资格审查属于法定权利还是法定义务”这一概念不谈，即便采购人的性质属于行政机关或履行社会管理职能的事业单位，其在政府采购活动中，依然是以民事主体的身份参与交易活动。在民事交易活动中，如相关法律未明确规定某项工作须由当事人亲力亲为，一般情况下应认为当事人可以委托他人代为行使权力或履行义务。综观整部《政府采购法》，并未明文规定采购人不得将资格审查权委托他人代理行使。因此，从《政府采购法》的角度看，并未禁止将资格审查工作委托他人行使。

三是资格审查事项不可委托的观点违背常理。依据法律解释的基本原理，除非有特别说明，在一部法律中，对其类似或相同表述的解释应当基本保持一致，而不应在不同法条中对同一事项、类似或相同表述有着完全不同的解读，否则难以自圆其说。基于这一原理，如果因为法律规定了采购人可以要求供应商提交资格证明材料且对供应商进行资格审查，就认为“资格审查的主体必须是采购人自己”，基于“同事同理”的原则，《政府采购法》第三十四条规定了采购人应当向通过随机抽取的供应商发出投标邀请书、第三十六条规定了采购人应当将废标理由通知所有投标人等事项，也应由采购人亲力亲为完成，而不得委托他人执行。很显然，按照这一逻辑推导出来的结论是站不住脚的。

3.87号令明确资格审查的主体为采购人

《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部87号令)第四十四条规定:“公开招标采购项目开标结束后，采购人或者采购代理机构应当依法对投标人的资格进行审查。”结合该办法第四十六条和第五十条等相关法条规定，对于政府采购货物和服务招标项目来说，财政部87号令明确规定资格审查须由采购人或采购代理机构负责。特别是在财政部87号令第七十八条中，还明确规定了采购人、采购代理机构未按照规定进行资格预审或者资格审查时应当承担的法律责任，从而厘清了采购人在评审活动中的行为边界。对比原财政部18号令的规定，财政部87号令明令资格审查应当由采购人或者采购代理机构进行。87号令的这一变革，可以揣摩出该部门规章的立法者不太主张由评标委员会进行资格审查。财政部87号令主张资格审查应由采购人或采购代理机构进行的规定，沿袭了上位法对于资格审查事项可以委托他人从事的立法精神，但对委托主体作了限制和约束，即资格审查事项可以委托给代理机构，但不宜将该事项委托给评标委员会。

因此，财政部87号令施行后，采购人或代理机构不宜再把这一部分工作内容委托给评标委员会负责。部门规章作此规定，系本着“让专业的人做专业的事”的原则，让技术、经济专家从事其自己所擅长的符合性审查和商务、技术评估工作。这一规定应被视为是对上位法关于“资格审查权利授权委托关系”的细化、补充和完善，而并非像一些人士所称是“回归政府采购法，还权于采购人”。

法规条例

《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）实施后，评标委员会不负责资格审查，采购人也不能委托评标委员会进行资格审查。

1、《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第四十四条 公开招标采购项目开标结束后，采购人或者采购代理机构应当依法对投标人的资格进行审查。此条的条文用了“应当”二字，明确了对投标人进行资格审查是采购人或者采购代理机构的职责。

2、《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第七十八条（三）未按照规定进行资格预审或者资格审查的。此条再次在法律责任中强调了采购人或者采购代理机构进行资格审查的法定责任，违反的，要承担相应的法律责任，而不是可以委托评标委员会进行资格审查。

3、《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）第四十六条 评标委员会负责具体评标事务，并独立履行下列职责：（一）审查、评价投标文件是否符合招标文件的商务、技术等实质性要求；此条明确了评标委员会不负责资格审查，评标委员会没有权利也没有义务进行资格审查。