自2016年5月住建部颁布《住房城乡建设部关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》后，施工领域的工程总承包呈蓬勃发展之势，不仅仅传统工业项目，而且很多建筑与市政基础设施项目也开始采用工程总承包模式。2019年12月，住建部和发改委联合颁布《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》，使得工程总承包项目更加蓬勃发展。本文作者根据工作经验，阐述个人对工程总承包的风险认识与化解建议。

(一) 概括认识

关于对工程总承包的宏观概念方面风险，笔者重点强调两点：

一是不要绝对地把工程总承包和施工总承包对立。工程总承包包含了施工总承包，但是施工总成承包有时候也有“施工+设计+采购”的因素。例如，很多施工总承包合同中约定，承包商负责对业主下发的设计图纸进行审查并指出其中存在设计问题，如果承包商没有认真审查、没有发现施工图纸存在问题，或者虽然发现设计错误但没有及时采用书面通知业主的，那么承包商需要承担因设计错误带来的一切责任和风险。施工合同的类似约定，造成承包商不得不对业主下发图纸予以认真核对。还有一些施工合同，虽然业主提供设计图纸，但是合同又约定承包商负责深化设计，显然深化设计也是设计的一部分。

因此，承包商承包的施工项目不要从合同名称上定义是哪一种承包方式，而是要根据施工合同的承包内容判断，不能根据合同名称来推断承包内容，更不能把施工总承包简单地理解为“照图施工”，而是要认真审查合同，根据合同约定的承包范围和责任范围确定自己的权利义务。

二是要知道工程总承包的风险来源于承包范围的扩大。传统施工总承包承包商的主要工作是按照施工图纸施工，但是在工程总承包模式下，承包商要负责的工作增加，增加勘查工作、设计工作、采购工作、项目开发所涉及的政府确认与许可、试运营考核等工作等。此情况下承包商的风险又来自两个方面：一方面，对增加的工作内容不熟悉造成的风险，例如技术能力不强导致施工图纸难以获得业主确认或失去对设计单位的管控能力，对地方政府的确认与许可流程不熟悉会造成工程工期延长。另一方面对承发包双方的工作界面不清晰造成风险。工作界面包含了提供责任界面和后果责任界面，提供责任界面主要是确定在工程总承包项目推进过程中，业主应提供什么资料、场地、条件、许可，承包商负责提供什么，以及承发包各自提供的资料的深度要求等；后果责任界面，其实是业主方虽然对某些资料负有提供义务，但是业主方面并不确保提供的资料与实际情况完全一致或不存在任何错误，而是要求承包商根据自己的专业判断对业主提供资料进行合理理解。

(二) 增加内容

相对施工总承包，工程总承包模式下承包商增加的承包内容主要包括：

1. 地质勘察

在施工总承包方式下，由于设计图纸由业主方提供，故一般情况下承包商没有地质勘察的责任和义务。但是在工程总承包模式下，承包商承担不同阶段的设计工作，而勘查是设计的前提，因此，部分业主会将勘查工作一并发包给承包商，并要求承包商对勘察报告的真实性、准确性和完整性负责。对于一些固定总价合同，或者合同约定施工图纸确定后承包商不得发起签证变更价款，那么在承包商地勘报告不准确造成的费用增加极有可能由承包商承担。

建设工程所涉地质勘察包括选址勘察、初步勘察和详细勘察。选址勘察需要满足可行性研究报告的需要；初步勘察应满足初步设计需要；详细勘察，应满足施工图设计的需要。一般情况下，承包商要根据承包范围确定需要完成何种勘察工作。

2. 设计工作

在施工总承包模式下，承包商一般负责按照业主提供的设计图纸施工，承包商除了按照施工合同提供一些深化设计之外，一般不负责设计工作。工程总承包与施工总承包最大的不同则在于，一般工程总承包项目，由承包商负责设计。根据业主的招标要求和施工合同，承包商提供的设计可以包括项目总体以及各专业的概念设计、方案设计、初步设计施工图设计等。设计工作应在质量上满足雇主要求，在进度上满足项目工期要求，在计价上符合承包商利益最大化。但是由于很多承包商不同程度的存在设计与施工相脱节的情况，故上述三项要求对承包商而言均非易事。

需要注意的是，《房屋建筑与市政基础设施项目工程总承包管理办法》规定，业主应当在完成项目备案、审批或核准进行工程总承包的发包，即工程总承包发包应当在项目立项完成之前。如果施工项目系政府投资项目，政府投资项目在审批之前应完成扩初施工图纸设计，故政府投资项目承包商在设计方面的主要承包内容为施工图设计。但是《房屋建筑与市政基础设施项目工程总承包管理办法》属于部门规章，根据《民法典》规定，只有违反国家法律、行政法规的强制性规定才有可能认定合同无效，对于企业投资项目，仍然有可能由承包商完成方案设计和初步设计等。

3. 审批与证照办理

建设工程涉及大量审批与许可，可以概括为四个阶段，分别是立项与用地规划许可、工程建设许可、施工许可和竣工验收。根据政府要求，上述工作应当由业主完成，部分工作内容涉及承包商工作的，承包商负有配合义务。但是在工程总承包模式下，很多施工合同会将应由业主完成的审批与证照办理工作变成承包商义务，承包商若对地方政府的证照办理不清楚，会导致工期违约。

4. 采购

工程总承包模式下的采购，主要是指用于工程项目生产的生产设备类的采购。传统施工总承包承包商，往往只对建造技术熟悉，即业主提供图纸承包商按照图纸进行固定资产投资建设；但是工程总承包模式下，施工所完成的任务并非房屋建造，还包括以项目满足生产所需要的设备采购安装。如果承包商对项目生产的工艺流程不熟悉，就很难准确地确定设备的规格型号参数等，而且生产性材料设备与一般建筑所有的材料设备不同，具有一定特殊性与垄断性，即承包商可供选择的供应商并不多，并且大多数设备需要提前预定，并且先交付定金。承包商存在较大的资金风险和货源风险。

承包商增加的上述工作内容，容易发生盈亏风险、工期风险、质量风险。

(三) 管控建议

根据以上认识，笔者认为工程总承包项目应按照以下思路规避风险。

1. 厘清承包内容

承包商应认真审查整个工程项目承包商的承包范围是什么。承包范围可以从纵向和横向两个维度考虑。从纵向的角度看，工程项目原则上从立项之后的所有工作都可以交给承包商完成，包括方案设计、初步设计、施工图设计、设计及施工所需的政府审批许可、采购、施工、验收、试运营、备案等；从横向的维度看，整个建设工程的主体结构及专业工程都可以交给承包商设计、深化设计、采购、施工，包括结构、设备、安装、粗装、装饰、精装、室外及配套设施等等。承包商首先应当明确的是自己的承包范围到底是什么？在此基础上了解施工合同对承包范围的各项工作的工期要求、计价规则和质量要求。

2. 明晰业主责任

业主责任主要体现在两个方面，一是前期资料，二是独立分包或指定分包。关于前期资料，主要是指任何承包商的工作开始都依据业主提供的前期资料，包括技术方案、地下障碍物情况、地下管线情况、业主要求、概念设计等等，只有业主提供了这些前期资料，承包商才能够开始完成合同要求的设计、采购、施工工作。关于独立分包与指定分包，是指虽然业主将整个工程发包给承包商进行设计、采购和施工，但是根据合同业主有权利指定设计分包、施工分包和供应商，业主也有可能在施工合同中保留对某些专业工程、材料设备进行单独发包的权利。

承包商除了需要弄清楚上述业主责任外，还需要了解业主对业主提供前期资料的真实性、准确性和完整性是否负责。关于独立分包和指定分包，承包商要审查属于业主另行发包，还是业主仅仅保留另行发包的权利。

3. 锁定工作界面

尽管笔者在上述文章中阐述了业主责任和承包商的工作内容，但是项目实际情况往往比文章描述的复杂很多。因此，承包商要格外注意业主责任和承包商承包内容工作的界面分割问题，此为承包商工期责任、质量责任、变更索赔以及突破合同价格的关键因素。关于界面划分，施工合同往往仅有一些原则性的规定，例如业主先提供概念设计，承包商依据概念设计进行方案设计，但是绝大多数情况下界面是不清晰的，例如业主指定分包，往往会涉及到指定分包由业主还是承包商招采？招标文件与招标控制价由谁负责？指定分包合同由谁签订？指定分包何时进场？指定分包进度与质量由谁管控？因此对于工作界面不清晰的，承包商应当编制施工方案或专项方案，以方案的方式告诉业主承包商怎么做业主怎么做，该方案经业主审批后就构成合同的一部分。施工方案或者专项方案一方面用于固定业主责任，另一方面用于指导承包商自己工作。业主责任固定后，如果业主没有完成其合同责任或者应有的配合责任，承包商则有权发起索赔，承包商的索赔目的是免除自己合同工期责任和质量责任，要求业主进行费用补偿，甚至要求业主变更合同价款。

4. 不要擅自越位

文章以上部分告诉大家划分工作界面的重要性，当工作界面划分完毕之后余下就是承发包双方各自履行自身履职。笔者认为“履职”的原则是“你干好你的、我干好我的”，承包商既不能干不好自己的，也不能干业主的，更不能在业主都没有想好自己该怎么干的情况下提前干自己承包范围的工作。如果承包商从服务业主的角度“越位”干一些工作，那么就要充分考虑：(1) 业主没有做好的工作承包商能否做好？(2) 承包商越位做的工作由谁来付款，价款如何计算？(3) 承包商的越位工作，对工期是否产生影响。笔者见到太多的承包商“越位”工作给自己找来麻烦，例如图纸、施工许可证等什么都没有的情况下，承包商按照业主要求先行施工，后来业主坚决认为工程实际施工日为开工日期；因为承包商是先施工后设计，承包商按照实际施工做的设计图纸，业主坚决不认可；还包括业主先行委托他人施工的桩基部分存在质量问题，承包商未经业主书面同意就先行维修，但是桩基维修的费用业主拒绝承担。

以上是工程总承包项目规避风险的原则性建议。