在采购中，关于政府购买服务竞争性磋商项目，只有两家如何处理，这个问题在实践中有很大争议，为此笔者尝试从不同角度去探讨和分析如何合理应对。

《财政部关于政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法有关问题的补充通知》（财库（2015）124号）规定，采用竞争性磋商采购方式采购的政府购买服务项目（含政府和社会资本合作项目），在采购过程中符合要求的供应商（社会资本）只有2家的，竞争性磋商采购活动可以继续进行。

有观点认为，这里的采购过程是指磋商开始时符合资格条件的供应商有三家以上，磋商过程中符合条件的供应商在只有两家的情况下，磋商活动可以继续进行。也就是说，提交响应文件的供应商至少三家以上，且符合磋商采购文件的资格条件要求，否则采购失败。但如果提交响应文件的合格供应商满足三家，在磋商过程中，由于磋商文件实质性内容变更导致参与竞争的供应商符合条件的只有两家，此时磋商活动继续。

如果仅从文义解释的角度，上述观点当然是对的。但笔者认为，应当具体情况具体分析，针对在采购中政府购买服务磋商项目只有两家的情形，分两种情形分别处理。

首次磋商只有两家情形

该种情形又可分为两种：

01 首次磋商递交响应文件只有两家

笔者认为：当发现此类情形时，采购活动应当继续进行。

理由是财政部之所以出台对于竞争性磋商三种情况下可以继续进行（市场竞争不充分的科研项目、需要扶持的科技成果转化项目、政府购买服务项目），是基于该项目的特殊性，有可能造成符合条件的供应商不足，或者竞争不充分。竞争性磋商的最终目的是为了形成合同，而《合同法》有一条基本原则就是鼓励交易原则，因此从鼓励交易角度出发，既然都已经有２家递交了响应文件，为何不在对其进行资格审查符合性审查后再考虑是否与特例完全相符呢？试想一下，假如经审查发现２家符合资格条件要求，那不是更好，需要知道每次采购都是有成本的，不能为了满足形式上的需要而忽略了采购的本质。因此从鼓励交易角度出发，应当继续进行，只有经审查后发现符合要求的供应商(社会资本)只有1家时，才发布项目终止公告并重新开展采购活动。

02首次购买磋商采购文件不足三家

当发生此类情形时，笔者认为应当借鉴七部委30号令关于依法必须招标项目，首次招标失败的处理方式，在认真分析采购失败的原因基础上，采取修改采购文件，降低资格条件、修改供应商产生方式等相应针对性措施重新采购。

为何此类情形与上一种情形不一样呢？因为前一种情形是已经进入递交响应文件环节，此时如果两家均能通过资格审查，符合性审查，就符合财库[2015]124号文规定的特殊情形，从鼓励交易的角度出发，应当继续。因为已经走了九十九步了，只差临门一脚了，此时继续也符合了政府采购的经济性原则，且重新采购是需要成本的，而如果两家本身能够通过审查，继续采购有利于提升采购效率。但是就第二种情形而言，此时仅处于购买采购文件阶段，离递交响应文件还有至少三天的时间，各种不确定因素太多，比如递交响应文件时只有一家，又如通过审查的只有一家等，为减少这种不必要的等待后仍面对采购失败的后果，同时也为了提升采购竞争性的角度，采购人要认真分析采购失败的原因（有可能是因为供应商资格条件定得过高，有可能是因为供应商产生方式不合理，还有可能是市场竞争本身不足等）后修改采购文件重新采购，尽可能减少采购失败再次发生。

第二次磋商仍只有两家情形

笔者认为，如果经过第一次磋商采购失败后，采购人在认真分析失败原因且修改采购文件后供应商仍只有两家，此时尽管财政部没有明文规定，但为了提升采购效率，采购活动应当继续进行。

74号令第二十七条规定，公开招标的货物、服务采购项目，招标过程中提交投标文件或者经评审实质性响应招标文件要求的供应商只有两家时，采购人、采购代理机构按照本办法第四条经本级财政部门批准后可以与该两家供应商进行竞争性谈判采购。第三十七条规定，因情况变化，不再符合规定的竞争性谈判采购方式适用情形的，采购人或者采购代理机构应当终止竞争性谈判采购活动，重新开展采购活动。竞争性谈判项目只有2家实质性响应情况下如何处理问题，目前无相关制度规定。如果采用发布公告方式邀请供应商，且连续两次均只有2家供应商响应的，可以参照74号令第二十七条规定，与这两家供应商进行竞争性谈判采购。

综上所述，笔者认为，政府购买服务项目，首次购买采购文件不足三家的，采购人应当分析失败原因并针对性修改采购文件后重新采购，首次递交响应文件只有两家的，本着鼓励交易原则，采购活动应当继续进行，首次采购失败后，采购人分析失败原因修改采购文件后重新采购仍只有两家供应商参与竞争的，采购活动应当继续进行，避免无限制的重复采购。

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