我国公共采购法律制度是以《中华人民共和国政府采购法》（以下简称“政府采购法”）和《中华人民共和国法》（以下简称“招标投标法”）两法为主体，辅之以行政法规、部门规章及规范性文件构成的规范体系。两法都是规范我国公共采购方面的法律，但其对于采购方式、采购程序、评审专家和代理机构的管理、投诉质疑、法律责任等方面的规定存在诸多差异，这些差异不仅使从业人员对我国的公共采购法律产生诸多困惑，也导致了实践操作中的无所适从。

随着我国经济社会的深入发展，两法分立的立法现实暴露出越来越多的问题，不仅难以适应我国经济社会发展的现实需要，制约了统一公共采购制度的政策目标的实现，也与国际公共采购制度的现实和发展趋势不符。

两法分立有损公共采购的制度效能

尽管《中华人民共和国政府采购法实施条例》和《中华人民共和国法实施条例》通过对两法适用范围的明确，在一定程度上厘清了两法的适用范围，但两法分立的现实及其背后的价值张力，并未从根本上得到解决。两法分立造成的困境主要表现在以下五个方面。

第一，增加立法和法律实施成本。公共采购本来是一个包括采购权配置、采购方式和程序以及监管机制在内的有机整体，分散立法人为地将采购方式中的招标方式单独抽出并进行立法，导致原本一次资源投入即可构建的法制变成两次立法资源投入。两法分立不仅造成实践中投标人和代理机构等从业人员在具体采购活动中无所适从，更易造成两法的具体实施部门在监管权方面的差异与冲突，给公共采购秩序带来不必要的混乱。

第二，部分领域的法律适用混乱。较为典型的是对于进口机电产品招标。在2014年以前，进口机电产品的国际招标一直由商务部依据自定规章进行管理。2014年，商务部废止原《机电产品国际招标投标实施办法》，发布《机电产品国际招标投标实施办法（试行）》（商务部2014年第1号令）。与此同时，财政部对2004年的18号令进行了修订，修订后的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）第八十三条规定：政府采购货物服务电子招标投标、政府采购货物中的进口机电产品招标投标有关特殊事宜，由财政部另行规定。此项规定的实际意义在于：对于进口机电产品的招投标，不再适用商务部2014年1号令，而应当适用政府采购法及其实施条例的相关规定。但由于商务部2014年1号令仍属于合法有效的规章，而财政部迄今亦未发布针对进口机电产品的特殊规定，实践中围绕此种情形下的法律适用，引发了诸多争议。

第三，有碍统一公共采购制度的形成。我国的分散立法模式实质上系基于公共采购对象的不同而分割法律的适用，这不仅造成公共采购管理体制的混乱，并最终在制度意义上割裂了统一的政府采购市场。在采购主体方面，除了政府、事业单位和团体之外，其他公共主体，特别是国有企业开展的采购活动，完全排斥在政府采购法的适用范围之外。在采购范围方面，政府部门利用民间资本所开展的采购，也不受政府采购法的约束。如此，使得统一的公共采购制度难以形成。

第四，制约了公共采购政策功能的发挥。公共采购是现代财政制度的重要组成部分。《深化政府采购制度改革方案》（以下简称“深改方案”）开宗明义指出，“深化政府采购制度改革是建立现代财政制度的一项重要举措，对于规范财政资金管理、保障政府公共服务职能、节约政府运行成本具有重要意义”。2019年，我国工程类政府采购规模为15004.3亿元，占全国政府采购规模的45.4%。若不将公共工程纳入政府采购的范围，将直接导致近一半规模的财政购买性支出，难以落实政府采购法的政策功能。

第五，与世界各国公共采购的立法趋势不一致。世界各国的公共采购立法，尽管法律体系不同，具体程序方面也存在差异，但总体来看，都是以统一的政府采购法律和管理体系为基石，采购实体涵盖政府部门之外的其他公共主体，政府采购的对象包括货物、服务和工程，政府采购的政策功能从单一的经济目标转向社会综合目标，政府采购方式多元并举而非公开一元独大，建立以行政救济为主的统一高效救济制度。

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