采购需求在《政府采购法》和《政府采购法实施条例》均是泛泛的提了一句，没有明确的对其进行定义，反映到政府采购管理实践，就忽视了对采购需求的管理。《财政部关于进一步加强政府采购需求和履约验收管理的指导意见》（财库〔2016〕205号）和《政府采购货物和服务管理办法》（财政部令第87号，以下简称87号令）里，对采购需求应该包含哪些内容进行了较为详细的约定。2021年7月实施的《政府采购需求管理办法》（财库〔2021〕22号，以下简称22号文）进一步明确了采购需求的定义和具体内容，“采购需求是指采购人为实现项目目标，拟采购的标的及其需要满足的技术、商务要求”，说明监管部门在逐步探索更加科学合理的政府采购管理方式，从关注过程管理转向同时关注前端“需求管理”和后端“履约、绩效管理”。

采购需求不够科学合理导致的弊端

容易引起质疑投诉，严重影响采购效率。综合一下各级财政主管部门公开发布的投诉处理决定书，结合笔者在政府采购一线多年的工作经验，质疑投诉两大重灾区：一是对技术参数的质疑；二是对评标方法的质疑。

这两类质疑都与采购需求不明确不合理直接相关。

对技术参数的质疑绝大多数体现在技术需求的“拿来主义”。即前期对供应商进行调研时，因信息不对称、了解不全面，在制定采购需求时侧重于某家产品的参数。

对评标方法的质疑主要侧重于两方面，一方面是量化问题，另一方面是对一些加分项的证书、业绩合同、证明材料的倾向性或不相关性方面。

评审因素无法量化。这个也是采购需求的不明确导致的，由于采购需求比较笼统、不够客观和细化，导致评审因素都是比较笼统，也缺乏明确的评审标准，基本都是基于评估的主观判断优良中差，赋予了评委较大的自主权。而且评审因素与技术商务需求也并非完全对应。这种情况在财政部发布的信息公告中，以及财政部对代理机构监督检查情况通报中比比皆是，这一方面说明大家对这一项内容没有引起足够的重视，另一方面也确实说明大部分的采购人、代理机构包括集中采购机构对量化的问题把握不准，即使利用专家的专业力量，也无法实现所有的评审因素指标完全量化，尤其是涉及到服务类、工程类项目中的设计方案、服务方案；货物类的售后、维保等服务方案等。这也是接下来政府采购项目采购人、代理机构将面临的严峻考验。

履约验收形式化。这也是与采购需求不清晰不规范直接相关的，由于前期需求不细化，到履约验收时就没有细化的标准和指标，因此验收只能是走过场、重形式。以货物采购为例，所谓的履约验收标准大部分是一些通用的外象的内容，如是否按期交货、数量规格型号是否符合要求、外包装是否完好、主机配件等是否齐全等等，而未对于采购文件中所涉及的所有客观量化指标进行详细核对，再加上供应商的诚信体系不健全，导致很多缩水款货物轻易通过了验收，但实际使用时发现各种各样的功能无法满足，出现被搁置或弃之不用的情况，造成财政资金的极大浪费。

供应商虚假应标。这也是目前政府采购领域非常严重的一个问题。分析原因主要有以下几点：

一是由于政府采购领域资格方面门槛极低，几乎所有的供应商都能参与；

二是评审专家和供应商之间的信息不对称，由于采购标的尤其是货物类产品发展较快，产品更新换代、技术变革较多，专家不可能完全了解所有供应商的所有优缺点，只能通过比对其文件来进行评审；

第三点也是最重要的一点，目前的诚信体系不完善，供应商违法成本极低。一旦被发现虚假顶多是放弃中标，现在各地又取消了保证金，也没有没收保证金之说，供应商几乎没有什么损失；但是如果没有被发现，就可以通过虚假获得竞争优势甚至是中标机会，几乎是无本万利的游戏。马克思说过“资本如果有百分之五十的利润，它就会铤而走险，如果有百分之百的利润，就会使人不顾一切法律”，因此供应商几乎是有恃无恐。

22号文中采购人和代理机构关注的几大难点

市场调研如何有效进行。毋庸置疑，市场调研是一项行之有效的采购需求制定的方法。但如何做好市场调研，则是对采购人的考验。

向谁调研？用什么样的方法调研？哪些人员参与调研？调研成果文件如何确认？都是采购人实施前期调研时需要重点考虑的因素。

向谁调研，可以是供应商，可以是专家；但要注意公开公平公正，供应商一定要三家以上，且要有代表性，不能只倾听一家之言。

用什么样的方法调研，可以是问卷调查、论证、 咨询，但一定要抓住重点和核心内容，获取到真正有价值的信息。

哪些人员参与调研，这个要结合采购人内控制度，可以由使用部门、采购部门、财务部门和内部监督部门共同派员参与，采购人也可以委托代理机构或者第三方机构组织或参与，以确保程序严谨公正。

成果文件如何确认？其实是与下述的采购需求审查息息相关的。成果文件最终要经过审查，才能作为采购文件的编制依据。

业绩是否可以作为资格条件。根据《政府采购法》及其实施条例以及22号文，业绩可以作为资格条件，但为什么实际项目中绝大多数项目不敢用呢？

究其原因，一方面与采购人员对拟采购项目了解不足、把握不准有关，另一方面也与法律法规的规定被过度解读有关。其实《政府采购法》赋予了采购人自主权，《政府采购法》规定“采购人可以要求参加政府采购的供应商提供有关资质证明文件和业绩情况，并根据本法规定的供应商条件和采购项目对供应商的特定要求，对供应商的资格进行审查”,但《政府采购法实施条例》又做了限制性的界定，“设定的资格、技术、商务条件与采购项目的具体特点和实际需要不相适应或者与合同履行无关”属于以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇；87号令进一步规定“资格条件不得作为评审因素”。那业绩能否作为资格条件？大部分采购人就拿不定主意了。比如说新成立的供应商认为业绩作为资格要求限制和排斥了他们的参与，中小企业认为业绩要求与经营收入直接挂钩，要求业绩就相当于对他们的经营收入进行限定，与87号令的规定相悖；再者，资格条件里要求近三年有类似业绩，那在打分项里是否可以针对两项及以上的业绩进行加分？这些疑问没有人敢明确的给与是或否的答复。而因这些情况发生的质疑投诉到了财政部门后，往往又因为种种原因获得了支持。再加上各种自媒体公众号标题党不断的删减提炼，断章取义，最终反映到实际项目中，采购人就会觉得如同几道紧箍咒加身，畏首畏尾，不敢提要求，宁可放宽条件放宽门槛，程序安全没有质疑投诉为第一要义了。

综合评分法如何设定。相比较于《政府采购法实施条例》和87号令，22号文中关于评标方法一个最大的变化就是规定“采购需求客观、明确的采购项目，采购需求中客观但不可量化的指标应当作为实质性要求，不得作为评分项，参与评分的指标应当是采购需求中的量化指标”。这一项要求对采购人和代理机构来讲是一项巨大的考验。什么是采购需求客观、明确的采购项目？按照需求管理办法上下文意思来理解，起码第十九条第二款、第三款中提到的两类项目如通用设备、物业管理、大型装备、咨询服务等属于该类型的采购项目。就以大型装备来讲，本身就属于技术较复杂或者专业性较强的，本身该领域专业力量就不足，哪怕向专家和第三方专业机构寻求了帮助，采购人是否能列明所有技术指标？列明的这些技术指标是否能完整的描述产品的功能？是否能从这些指标里提炼出客观但不可量化的指标？是否满足了这些指标就是一个完美的匹配产品？是否需要考虑设备整体的配置，而不至于出现高配低能、资源浪费的情形？

另外，对于大型设备来讲，参与评分的指标可能有上百项，根据87号令关于评审因素量化的要求，各指标对应的分值累计总和应与技术评审项总得分一致，对于参数众多的设备，平均到某个指标上的分值将非常少，即使负偏离项很多，只要价格足够便宜，总体得分就不会太低。但是负偏离项过多，将直接影响设备的性能和使用。尤其是目前的诚信体系还不完善，供应商也都有趋利避害的本能，因此，对该类设备的评价就不能仅限于技术指标，况且并不是所有的技术性能、质量等指标都是可以量化的；另外还应考虑供应商的管理能力、履约能力、后续服务能力，但是这些因素不客观也无法完全量化，是否能列入评审因素，采购人往往处于两难境地。

如何实现有效的审查以控制风险而不仅仅是形式要件完善。应该说目前需求管理办法从制度设计层面对采购需求管理全流程进行了约束，但是规定只是要求采购人应该怎样做，具体怎样算是做的好？判断标准是什么？并没有规定。因此大概率可以预见，采购人会根据规定制定相应的审查模板或者标准化的版本，由参与审查的内部部门填写是/否，有/无，以定性的方式完成审查。具体采购需求尤其是其中的技术要求，或采购实施计划里的合同条款、履约验收标准、评审标准等内容，审查人员也不一定能达到这样的专业程度。很容易出现形式要件都满足，该有的资料都有，合法性上能实现，但实际上并没有实质上解决采购需求编制合理性的问题。这是后期《政府采购需求管理办法》落地实施过程中需要重点关注的一个问题。

如何实现22号文真正有效落地

完善采购人内控制度。政府采购过程中涉及的采购人内控，主要是解决以下问题：一是采购实施的必要性，即采购计划是否适应经济社会发展的需要，是否与部门职责范围相符；二是采购需求的科学合理性，即采购需求是否符合法律法规、符合国家强制性标准、遵循预算、资产和财务等相关管理制度规定、是否符合采购项目特点和实际需要；三是采购程序规范性，即采购文件、采购过程、采购结果是否合法合规；四是采购效果如何，即履约验收以及绩效评价。

因此采购人的内控制度建设也主要从上述几个方面入手。一是要落实单位内部的组织领导、职责分工、建章立制、程序规范、技术保障、运行监督等具体措施，使制度能真正的发挥作用；二是内部岗位设置上要充分考虑人员编制安排，同时岗位职责要明确；三是要强化理论学习，不断提升政府采购人员的综合素质，打造一支具有责任意识、风险意识、廉洁意识及业务过硬、素质精良、职业规范的政府采购队伍。

完善采购人内控制度。政府采购过程中涉及的采购人内控，主要是解决以下问题：一是采购实施的必要性，即采购计划是否适应经济社会发展的需要，是否与部门职责范围相符；二是采购需求的科学合理性，即采购需求是否符合法律法规、符合国家强制性标准、遵循预算、资产和财务等相关管理制度规定、是否符合采购项目特点和实际需要；三是采购程序规范性，即采购文件、采购过程、采购结果是否合法合规；四是采购效果如何，即履约验收以及绩效评价。

因此采购人的内控制度建设也主要从上述几个方面入手。一是要落实单位内部的组织领导、职责分工、建章立制、程序规范、技术保障、运行监督等具体措施，使制度能真正的发挥作用；二是内部岗位设置上要充分考虑人员编制安排，同时岗位职责要明确；三是要强化理论学习，不断提升政府采购人员的综合素质，打造一支具有责任意识、风险意识、廉洁意识及业务过硬、素质精良、职业规范的政府采购队伍。

提高代理机构专业化服务水平。提高采购人的专业化水平已是加强采购人内控制度、强化采购人主体责任的应有之义，此处不再赘述，本处重点强调代理机构的作用。代理机构在以往的发展过程中一直被定位为委托代理，所以大部分的代理机构都是按部就班的根据采购人的要求来完成采购工作，主要负责组织采购流程。随着法律法规的不断完善，采购人主体责任的不断强化，采购专业化要求越来越高，代理机构就不能仅仅局限于流程代理了，应该定位于咨询机构，给采购人提供专业咨询服务，做采购人的顾问，重点从采购人面临的难点出发提出解决思路和建议。

针对采购需求编制越来越规范细化的要求，代理机构应协助采购人做好市场调研，从以下几方面为采购人提供调研方向：如货物类的产品发展历程；制作工艺；该产品所运用的核心技术；相关的国家标准、行企业标准，行业认证奖项等；目前市场上该类产品有哪几个品牌，各个品牌的优势劣势对比；本地市场该产品各品牌主要的厂商信息、代理商信息；主要供应商的报价策略、履约能力；该类项目风险分析及对应的管理措施等。

针对资格条件的设定，可以给采购人吃个定心丸，业绩可以作为资格条件，但要掌握几大原则：

一是要与项目特点和履约能力相关；不能为了设定门槛而有意为之；二是分值不宜过高，以3-5分为宜；三是不能限定金额、面积、人员等规模条件；四是不能限定区域、行业等限制性条件，但可以要求其合同中约定的供货范围或服务范围、服务内容涵盖本项目拟的标的和范围，这样也能达到同样的效果。五是界定要清晰，如时间要明确，以合同签订时间还是以验收时间为准；是人的业绩还是所投产品的业绩；是同类业绩还是类似业绩。

针对评审因素的设定和量化，虽然行业内都知道这对采购人和代理机构都是巨大的考验，但作为专业化的代理机构，就是要针对重难点问题帮采购人出谋划策。既然《政府采购需求管理办法》中对采购需求进行了定义“包括采购标的及技术和商务要求。其中技术要求是指对采购标的的功能和质量要求，包括性能、材料、结构、外观、安全，或者服务内容和标准等；商务要求是指取得采购标的的时间、地点、财务和服务要求，包括交付（实施）的时间（期限）和地点（范围），付款条件（进度和方式），包装和运输，售后服务，保险等”。

那就要结合采购需求来对评审因素进行设定。对于评审因素中的技术评分项，就可以从性能、材料、结构、外观、安全，或者服务内容和标准中梳理出客观并且可以量化的指标，比如说材料、外观、结构以及有具体数据的服务内容、性能指标等，对上述技术指标可以量化得分的方式进行评审，每满足一条得几分，不满足不得分；对于服务标准、安全等内容，无法完全确定客观指标，不适宜作为评审指标，应当作为实质性要求。

对于商务要求，同样梳理出可以客观量化的指标，比如说交货期，要求30天内交货，每迟交1周扣几分；比如售后服务响应时间，要求1小时响应，接到通知后12小时上门，响应时间每迟1小时扣几分；售后服务人员3人以上，每少1名扣几分；承诺零配件能保障5年以上的连续供应，每少1年扣几分等。

但对于付款方式，要求合同生效之日起7 个工作日内，支付合同金额的 30 %；这种作为采购人内部财务管理制度要求，一般不允许偏离；再比如说保险，要求投保一切险和第三方责任险，这种为了维护公众利益的条款，一般不允许偏离。这种商务要求就适合直接作为实质性要求，偏离的将导致无效。

把这些难点问题协助采购人解决了，采购人心里也有底了，项目也能顺利的推进下去了。

充分利用大数据。当前我们深处大数据时代，各行各业都在产生大量数据，大数据具有大量化、多样化、快速化和价值化的特点，采购行业中大数据的价值正在迸发，在采购需求编制的前期即市场调研阶段的作用尤为明显。比如说某新建医院采购大型螺旋CT，对于这类大型复杂设备，单靠设备科或临床科室的力量，是无法对其动辄上百条的技术参数、配置情况、市场价格等进行详细的调研的，这时候大数据就会发挥重大作用了，比如近三年除了西门子、飞利浦、GE等众所周知的进口品牌，国产设备有哪些品牌也有了类似的产品？各产品的核心优势是什么？市场定位主要在三甲医院还是县区级基层医院？同等产品配置在近三年的市场价格有什么变化？利用大数据可以在较短的时间内实现这些资料的收集，然后采购人各科室在了解了基本信息之后，再开展调研就能比较容易的去伪存真，抓住重点了。

健全诚信评价体系。今年财政部首次组织开展全国政府采购代理机构监督评价工作，代替原代理机构监督检查工作，并发布了《政府采购代理机构评价指标体系》。该指标体系从代理机构从业人员、经营情况、业绩情况、内部管理制度完善性、采购过程规范性和奖罚情况等多方面、多维度的对代理机构进行评价，将促进和引导代理机构在专业深度研究、信息化广泛应用、遵纪守法规范化运营等方面全面发展。

但对供应商的评价体系或评价指标尚未建立，在目前条件下，起码应加大对违法违规行为供应商的惩罚力度。对于提供虚假材料骗取中标、通过行贿谋取中标、未按合同约定履行合同义务、违法分包转包、违法终止合同、提供假冒伪劣产品的供应商，一经查实，要严格按照法律法规等相关规定进行严肃处理，坚决肃清不诚信的不良风气，营造公平公正诚信的行业发展氛围。使采购人前期耗费大量精力所拟定的采购需求，能真正通过政府采购活动、通过供应商之间的良性竞争取得良好的效果。

政府采购是基于履行社会公共职责而产生的功能需求，其基本出发点还是通过采购活动获得确保政府履职所需的必要功能，尽可能的剔除不必要的或多余的功能。而对这些功能的分析和管理，反映到采购活动中，就是从源头阶段对采购需求进行科学合理的管理，一切从“必要”出发，优化采购需求，过程规范管理，实现物有所值，满足公共需求，提高政府采购资金的使用效益。《政府采购需求管理办法》应运而生，加快促进该办法落地实施，是我们所有政府采购相关主体义不容辞的责任。（作者单位：海逸恒安项目管理有限公司）

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