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片区开发投融资误区

时间：2024-03-13 浏览量：0 次字号：AAA

片区开发投融资误区

在目前防范化解地方政府隐性债务风险，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）、《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）、《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预〔2017〕87号)、《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》财预（〔2018〕34号）及《政府投资条例》（国务院令第712号）等规范地方政府投融资行为、防控隐性债务风险的一系列政策不断出台并严格实施的大背景下，投融资模式的选择和应用都不能突破和逾越上述规定，更不能带来政府违规举债和隐性债务的风险，必须在依法规范的前提下打好组合拳、权衡多种要素选择和确定片区开发项目的投融资模式。

1、财政直接投资模式财政直接投资模式主要是指由政府通过政府采购的方式，根据《政府采购法》的相关规定履行政府采购程序采购工程或服务，并由财政直接支付的模式。需要注意的是，根据财政部《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》，禁止土地前期开发采用政府购买服务模式。2、债权融资模式根据财政部、国土资源部、中国人民银行、银监会四部委共同发布《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综[2016]4号），明确自2016年1月1日起，各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款。社会资本参与片区开发的债权融资模式包括以社会资本方的集团公司或股东授信融资、以项目公司名义融资以及国家专项基金三种路径。其中专项基金是国家发改委通过国开行、农发行、向邮储银行定向发行的长期债券，最为典型的是特色小镇专项建设基金。3、PPP融资模式PPP合作模式中引入社会资本的目的即为了实现融资，金融机构与社会资本在PPP项目的合同约定范围内，参与PPP的投资运作，最终通过股权转让的方式，在片区开发建成后，退出股权实现收益。社会资本与金融机构参与PPP项目的方式也可以是直接对PPP项目提供资金，最后获得资金的收益。需要注意的是，在财政部《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）发布后，新签约项目被禁止以包含土地出让收入为主的政府性基金预算作为PPP项目的财政补贴或预算支出安排，使用者付费及可行性缺口补助类项目也因财承空间的限制越来越少，大量原采用PPP模式的片区综合开发类项目改为采用了政府与社会资本的“合作开发”模式。4、基金模式基金参与片区开发根据投资目的不同可以区分为股权投资基金和产业基金，其中股权投资基金又可分为天使基金、创业投资基金、并购基金、夹层资本等。片区开发在导入产业时，往往需要引入产业基金，包括以政府为主导的政府产业引导基金、以金融机构或社会资本为主导的产业基金。5、信托模式项目公司委托信托公司向社会发行信托计划，募集信托资金，然后统一投资于目标项目，以项目的运营收益、政府补贴、收费等形成委托人收益。6、政府债模式从地方政府发债的角度来看，《关于加快地方政府专项债券发行使用有关工作的通知》（财预〔2020〕94号）明确，地方政府专项债券坚持不安排土地储备项目、不安排产业项目、不安排房地产相关项目。由此，土地储备专项债遭遇封堵。7、企业债券模式项目公司在满足发行条件的前提下，可以在交易商协会注册后发行项目收益票据，可以在银行间交易市场发行永（可）续票据、中期票据、短期融资债券等债券融资，也可以经国家发改委核准发行企业债和项目收益债，还可以在证券交易所公开或非公开发行公司债。8、融资租赁模式项目建设运营过程中，项目公司可以融资租赁的方式融资，包括直接融资租赁、设备融资租赁和售后回租等方式。9、资产证券化模式片区开发建设涉及到大量的基础设施、公用事业建设等，基于我国现行法律框架，资产证券化存在资产权属问题，但在“基础资产”权属清晰的情况下，可以使用这种金融创新工具。10、供应链融资模式供应链融资是把供应链上的核心企业及其相关的上下游配套企业作为一个整体，根据供应链中企业的交易关系和行业特点制定基于货权及现金流控制的整体金融解决方案的一种融资模式。供应链融资解决了上下游企业融资难、担保难的问题，而且通过打通上下游融资瓶颈，还可以降低供应链条融资成本，提高核心企业及配套企业的竞争力。11、政府与社会资本合作开发模式社会资本方作为项目投资建设人，与市府授权的国有企业或国有平台公司共同出资注册组建项目公司，由项目公司负责项目的综合开发。其中，社会资本方（投资人）主要负责项目投融资、施工和管理，为项目提供资金、技术和管理资源支撑，保证项目的顺利推进。也有部分项目的实施通过引入基金模式开发建设和运营管理。实务中的合作开发模式主要有ABO模式、F+EPC模式、片区特许（经营）开发模式等。其中，ABO模式是由政府授权单位履行业主职责，依约提供所需公共产品及服务，政府履行规则制定、绩效考核等职责，同时支付授权运营费用的合作模式。ABO属于政府采购行为，ABO的具体采购类型归属，应从属于ABO协议中规定的采购内容，协议中规定的采购内容是服务，即属于政府购买服务；协议中规定的采购内容是工程，即属于政府采购工程。“F+EPC”模式一般是某政府平台公司作为建设单位负责承建和实施，社会资本方负责项目建设资金的筹集与项目设计、采购、施工总承包，建设完成后由政府国有企业或平台公司按照合同约定的投资收益平均每年偿还社会资本方的项目投资及建设成本和一定的利润。

片区开发投融资建议

1、坚持合法合规合理性原则。基于地方财政资金不足，PPP模式10%上限约束，严控地方政府隐性债务的严峻形势，对片区合作开发项目融资方式的依法合规要求，在拟实施片区合作开发类项目时，首要的是应在规避违规违法举借债务以及政府隐性债务风险的前提下，设计最符合片区实际发展情况的融资模式。2、坚持多元化模式并用。片区开发应是“以政府为主导，以企业投资为主体，以功能实现和产业发展为目标”的市场经济行为，多元化的投融资模式可以更好的发挥资源优势，实现片区开发的可持续发展。投融资规划可以通过对片区开发的内外部经济和政策环境以及资源配置进行合理分析，在法律政策范围内，综合运用多元化的投融资模式，保障资金来源的可靠性，有效防范地方政府债务风险和项目融资风险，亦能更好地实现主体功能定位、资本价值提升和产业发展。
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