投标书制作(www.jianzhuzy.com)专业标书制作代写，16年老品牌，为您投标保驾护航，中标才是给您最好的服务！来源：网络     版权归原作者所有地方政府隐性债务如何化解

       前言            
日前召开的国务院常务会议提出，今年将把握经济运行态势，及时实施政策预调微调，在宏观杠杆率基本稳定的目标之下，政府杠杆率（政府部门债务余额/GDP）要有所降低，即既要高速的经济增幅，也要政府债务增长的控制，而从债务结构及分布领域看，政府债务的控制主要针对地方政府隐性债务。对于隐性债务的认知，普遍认为被财政部认定、纳入隐性债务管理的才属于隐性债务范畴，而实际上由于隐性债务形式多样、存在隐蔽，这些只为一小部分。目前，财政部国家审计署并没有更新最近几年的隐性债务数据，只截止到2015年，更多隐性债务还未浮出水面，据一家有政府背景的智库表示，中国地方政府隐性债务规模去年已经达到14.8万亿元人民币，并且今年这一数字可能进一步攀升，风险在继续蔓延。而随着2018年隐性债务开始核查，到《关于进一步做好地方政府债券发行工作的意见》、《地方政府债券发行管理办法》等文件的出台，化解地方政府隐性债务迫在眉睫。
一、隐性债务定义根据目前公开的信息，结合审计署对地方政府债务审计工作方案，隐性债务概括为：政府在法定政府债务限额之外直接或者承诺以财政资金偿还以及违法提供担保等方式举借的债务。主要包括：国有企事业单位等替政府举借，由政府提供担保或财政资金支持偿还的债务；政府在设立政府投资基金、开展PPP、政府购买服务等过程中，通过约定回购投资本金、承诺保底收益等形成的政府中长期支出事项债务。总体来看，区别于纳入预算管理的政府债务限额内债务的，在其以外的所有政府违规举债或担保行为，就属于增加政府隐性债务的行为。二、隐性债务典型现状
 2018年11月，央行发布《中国金融稳定报告（2018）》，首次揭示了当前地方政府隐性债务的典型现状。
政府投资成拉动经济主力：县市对上级补助的依赖度过高，普遍存在强烈的融资冲动。银行机构涉政信项目新增贷款上升。
隐性债务占比高：隐性债务余额较显性债务更高。属违规举债清理范围银行涉政信项目隐性债务占银行对政府债权较大比例。
隐性债务类型多：隐性债务构成包括平台等发行企业债、中期票据、短融券、其他债务工具，信托等非银金融机构融资、企业和个人借款、供应商应付款等。
隐性债务投向长期项目为主：包括基础设施建设、棚改、异地扶贫搬迁、园区建设、平台日常经营。
市县级政府隐性债务风险大：区县级和市州级隐性债务比例较省本级隐性债务比例更高。
三、隐性债务主要呈现形式
1、违规举债自2015年开始实施的新预算法规定，地方政府只能在国务院确定的限额内通过发行债券的方式进行举债。违规举债包括通过地方政府融资平台公司、国有企事业单位等直接借入、拖欠或者提供担保、回购等信用支持形成隐性债务的，或者通过地方有关企事业单位以银行贷款、债券、信托、资产管理产品、资产证券化产品、金融（融资）租赁以及其他金融产品和非法集资等方式举借债务，实际依靠财政资金偿还的。2、违规担保以财政性资金、国有资产等为企业、单位、个人的融资进行抵押、质押以及以售后回租、售后回购等方式变相抵押、质押，或者将非经营性资产、不具有合法合规产权的经营性资产注入企业并要求企业融资的。3、违规的投资基金、政府购买服务及PPP项目参与PPP项目、设立或者参与设立各类政府投资基金时，政府投入资金为债务性资金、约定政府及其部门回购社会资本方的投资本金、承担社会资本方的投资本金损失、保证社会资本方最低收益，以及通过其他"名股实债"方式融资的。利用政府购买服务合同为建设工程融资、以建设-移交（BT）方式实施建设工程、采取承包方带资承包方式或者以决（结）算未完成等各种理由拖延支付工程款方式规避政府债务管理的。  四、隐性债务形成原因       
1、资金需求与资金供给的不匹配 一方面，我国地方政府承担着基础设施、教育、卫生和医疗等经济与社会发展的绝大部分责任，支出较大，但在权责不对等的情况下，地方政府收不抵支，借债成为必然选择。另一方面，地方政府过度通过追求GDP以谋政绩，无序举债搞建设，项目建设缺乏统筹规划和长远考虑，急于超前发展，只管举债建设、不考虑还钱。此外，受2008年国际金融危机影响，中央政府鼓励各地增加基础设施建设，以拉动经济增长，近两年基础设施补短板的实施亦需进行大量投入，而地方经济发展资金不足，导致供需不平衡，从而增加了地方政府隐性债务。2、监督审计问责不到位目前来看，我国仍有不少地方政府没有落实属地管理责任，未严格落实政府举债终身问责制和债务问题倒查机制。项目实施责任不落实，基础设施建设项目把关不严，没有充分考虑地方政府还款能力，或者未按项目批复要求落实各项建设资金来源。对相关违法违规人员问责不到位，约束软化，导致违法违规举债行为屡禁不止。3、投融资方式多样化与监管不健全的矛盾近年来，中央鼓励PPP、政府购买服务等多元化投融资模式，在投融资模式推进过程中，由于开展范围广、推广时间短，各种融资方式的制度设计及配套的监管机制存在缺陷，相应的人才储备不足等问题为隐性债务创造了空间，在其实施过程中政府违规担保、回购、保证最低收益、明股实债等违规行为为数不少，部分隐性债务在不同的投融资方式下隐蔽而行。随着大量金融创新工具运用到隐性债务当中，由于监管机制的不健全，更加剧了风险爆发的程度，风险波及面也更广。五、隐性债务化解路径  
根据2020年财政部再融资债券情况，《地方全口径债务清查统计填报说明》给予了六个方向的化债措施，主要包括：1）统筹各类财政资金化解债务；2）处置变现资产偿还债务；3）项目结转资金和经营收入偿还债务；4）通过合规市场化转化债务；5）通过借新还旧及展期化解到期债务风险；6）破产重整或清算方式化解债务。1、统筹各类财政资金坚持“开源”与“节流”并重的原则，在不新增隐性债务的前提下，通过减少一般性支出、盘活存量资金、统筹整合专项资金等方式加大偿债资金预算安排力度，利用地方财政资金直接化解债务，包括：
压缩一般公共预算支出偿还：严格控制“三公”经费，在编制年度财政预算时压缩一般性支出。如对收入高增长时期支出标准过高、承诺过多等不可持续支出或政策性挂钩支出，在合理评估的基础上及时压减；停止自行新上政府投资项目、压缩超标或过于超前的在建项目建设规模；从严从紧控制人员经费和日常运转经费、削减党政领导干部差旅费、绩效奖等。
统筹政府性基金收入偿还：主要指土地出让收入，其作为重要的现金流，最为市场所看重。《地方政府债务风险应急处置预案》提出允许地方政府在无力偿还政府债务本息或无力承担时启动财政重整计划，可暂停土地出让收入各项政策性计提，土地出让收入扣除成本性支出后全部用于偿还到期债务。从全国案例看，多地均利用此契机进行土地出让从而偿还债务，此项收入也是地方政府化解债务的主要有力措施之一。
安排上级转移支付资金偿还：对上级专项转移支付安排的专项支出，要求在一年之内使用完毕，如确有特殊原因无法支付形成的结余资金，原则上只能结转一次，下一年度内仍未使用完毕的全部予以收回，用于偿还到期债务。
统筹国有资本经营预算资金偿还：将国有资本经营预算按本地实际情况，在一般公共预算可偿债财力不足以偿还到期一般债务时，调入政府性基金预算资金和国有资本经营预算资金偿还，政府性基金预算可偿债财力不足以偿还到期专项债务时，调入国有资本经营预算资金偿债。
安排本级一般公共预算偿还：根据当地实际情况，将本级一般公共预算收入安排一定比例用于偿还债务。
申请再融资债券偿还：开好合法合规举债的“前门”，根据当年发行额度及本级债务情况积极申请再融资债券，包括再融资专项债券及一般债券，主要用于偿还以前年度发行当年到期的地方政府债券。2、处置变现资产加强国有资产管理，妥善处置可变现存量资产资源，以资产、股权等偿还债务，主体包括行政事业单位、融资平台及国有企业。
处置资产偿还：处置闲置资产，以相应资金化债，包括行政事业单位闲置房产、融资平台经营性房产、融资平台名下土地资产。但应避免直接出让优质经营资产，可将优质资产整合注入平台公司，不仅能提高优质资产的价值，还能增加平台公司的资产规模和经营效益，提升其融资及偿债能力，进而减轻政府的隐性债务压力。资产资源整合专业要求高，涉及的因素多，政府在进行资产资源整合时应科学规划，也可以聘请经验丰富的专业机构辅助实施，提高整合效率，保障整合达到预期效果。
处置股权偿还：主要为国有企业股权，一是在获得债权方同意的前提下，直接用股权向债权方抵偿，或直接出让股权，通过股权变现以清偿债务。二是通过混合所有制改革，采用股权投资等市场手段引入战略投资者，通过优化股权结构、分项经营收益来消化存量债务。处置变现资产这种方式可以为政府筹措一部分资金，但时间上具有较大的不确定性，资产处置难度较大，现金回流与债务资金支出较难匹配，因此，真正采用这种方式化债的地区较少。3、项目结转资金和经营收入注入区域内优质经营性资产以及相关特许经营权，平台用经营性收入偿还债务；或是注入的经营性资产本身并无债务压力，以其稳定的现金流做一笔贷款将隐性债务置换偿还掉。但利用项目结转资金、经营收入（不含财政补助资金）偿还债务，实质上是要求平台公司利用现有项目现金流逐渐偿还债务，而平台公司承担政府公益性项目建设，其项目收益水平本身就不高，且此类现金流具有期限较长的特点，与平台公司债务或非标债务的期限并不匹配。因此，仅部分优质资产能产生现金流偿还债务，作用并不明显。4、通过合规市场化转化债务将具有稳定现金流的债务合规转化为企业经营性债务，政府不再承担还本付息的责任，可以直接起到降低地方政府隐性债务规模的作用，包括：
融资平台公司市场化转型：全面清理规范各级政府融资平台公司，推进政府融资平台公司市场化转型，针对平台公司数量过多、资质参差不齐的问题，考虑采取分类处置，通过资产划拨、股权转让等方式清理大量体量小、不规范、不透明的平台，将平台公司进行整合，做到资产覆盖负债，现金流覆盖利息支出，提高信用评级，降低融资成本降。一是在经营转型、降低资产损失的基础上，通过TOT、特许经营、资产证券化等方式盘活存量资产，从而助推供给侧结构性改革。二是通过资本运营和项目投资，充分发挥投融资功能，对政府确定的公益性、政策性基础设施、基础产业和重点项目进行企业化经营与管理，通过有效运营，提升资产管理收益，实现国有资产保值增值。三是在资产注入时完全或部分承接相应债务，积极开展债务重整，在征得债权人的同意下，以市场化主体身份适时将部分政府性债务转化为公司债务，以公司自身综合收益化解部分政府性债务。
政府与社会资本合作（PPP）模式：针对在建项目，转存量PPP，梳理债务项目清单，工程尚未完工且可以转为PPP项目的，经与合同相对方的协商，按照PPP项目操作规范和流程重新履行采购程序，引入社会资本，通过项目公司进行投融资、建设和运营，缓解政府财政压力。针对完工项目，采用TOT模式将特许经营权转让给项目公司，由项目公司为主体进行融资，项目公司收到贷款资金后用于支付特许经营权转让价款，财政再将转让价款收入定向用于化解隐性债务。政府债务转化为企业经营性债务对债务对应的资产有较高的要求，一般还会涉及债务重组和政府注资，操作难度较大，如需采用这种方式，建议聘请经验丰富的专业机构辅助实施，保障隐性债务转化合规合理，达到预期的效果。5、借新还旧及展期通过借新还旧、展期等债务化解方式，是解决期限匹配问题的重要前提，其本质是“时间换空间”，通过拉长时间获得更多的增值效益，通过将高成本的隐性债务置换为低成本的显性债务，从而实现政府债务可控并逐渐化解的目标。参与主体大致为两类，一类是国开行，另一类是商业银行。对于国开行来说，其能提供的贷款额度有限，难以满足政府化解债务需求；对于商业银行来说，对借新还旧和展期项目需满足的要求，如收益可持续、经省级监管部门审批通过、银行按市场化原则认可、债权债务关系不变等亦限制了其规模。采用这种方式时，应综合考虑债券市场的资金面、利率变化趋势等因素，提前与金融机构谈判，保障融资渠道畅通，选择合适的融资方式，控制融资成本，避免债务到期时临时融资失败或融资成本过高的风险。6、破产重组或清算对债务单位进行破产重整，并按照公司法等法律法规进行清算，以化解相应的债务。这是一种不得已的化债选择，实施起来难度较大，处理不好，将对地方政府信用产生较大影响。一般通过安排当年的财政资金，包括预算资金、超收收入、盘活财政存量资金来直接偿债；对于财政资金紧张的地方，考虑通过出让政府股权以及经营性国有资产权益偿还，或者利用隐性债务对应的项目结转资金、经营收入偿还；一些具有稳定现金流的隐性债务可以考虑合规转化为企业经营性债务。此外，企事业单位还可以通过借新还旧、展期的方式来偿还债务；最后，如果实在无法偿还债务，则可以对债务单位进行破产重组，按照公司法等法律法规进行清算偿债。    六、结语        
加强隐性债务风险防范工作是未来的重大挑战，债务的化解离不开当地政府的积极应对，地方政府除了自身切实做好清理负债、整合资产工作，更要健全债务管理制度，纠正不科学的政绩观，主动进行存量债务重组，推进融资平台转型。各地区对政府债务化解已进行了一些探索和尝试，政策性银行介入+债务重组，行业整合+平台化债，严控规模+消化存量等模式在地方得以运用。债务化解方式应因地制宜，遵循市场化、法治化原则，结合地方债务形成机制，从根本上推动财政体制改革。投标书制作 www.jianzhuzy.com 专业标书制作代写