本文作者周丹，单位系中央军委后勤保障部采购服务中心。文章发表在《中国政府采购》杂志2022年第12期。

编者按

本文作者对强化采购人责任管理提出了明确权力义务、树立结果导向、集中监管资源等建议。

一、当前政府采购决策链现状分析

（一）政府采购主要流程与职责分工

根据我国政府采购相关法规，政府采购，指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。《中华人民共和国政府采购法实施条例》（以下简称《政府采购法实施条例》）明确，政府采购包括以下主要流程：（1）采购人编制上报采购计划；（2）财务部门审核预算批复下达采购计划；（3）采购管理部门审核汇总采购计划后向集中采购机构下达采购任务；（4）集中采购机构编制采购文件、发布招标信息，随机确定评审专家，按程序组织开标评标、确认评审结果、发布结果公告、确定预中标供应商；（5）采购人与中标供应商签订采购合同。

政府采购活动参与者主要包括五类：作为采购需求主体的采购人、对采购计划进行审批管理的采购管理单位、负责采购过程具体实施的采购机构、参与采购评标的评审专家和参与投标的供应商。

（二）当前采购决策链形成的背景分析

政府采购改革之初，各方关注的重点是采购人的采购自主权过大、采购过于分散、缺乏有效监督等，所以在改革过程中，保证采购人基本权利的同时，不断引入多方监管力量，不断增加采购实施环节，不断转移确定成交结果的主体，目的是将采购项目彻底纳入监督体系，接受政府采购监督管理部门的管理。这个过程中，先是引入采购管理部门统一监管采购人，接着引入采购代理机构代为行使采购单位合同赋予权责任，再引入评审专家作为评审主体，最终形成采购机构约束采购人、评审专家约束采购机构、采购管理部门统领整个采购过程的采购决策链。这种互相牵制、互联监督的机制，虽然限制了采购人的自主权，但同时也带来了参与者众多、采购流程繁琐、决策过程复杂等新的难题。

二、政府采购各环节面临的两难困境

政府采购本身是一项为实现公共目标而组织的，敏感性强、复杂程度高的采购过程，目前政府采购涉及的范围、环节和主体较多，导致政府采购实施过程中，各个环节都受到不同程度的制约，决策行为面临各种干扰，很难达到平衡，对工作正常推进，实现最终目标造成很大阻碍。主要困难产生在以下几个环节。

一是预算编制环节。采购人编制提报采购预算面临两难境地：如果预算过高容易造成中标金额虚高导致国家财产损失，预算编制过低会降低供应商投标积极性与参与度，容易造成投标企业数量不足无法开标或评审环节流标废标等问题，无法顺利完成采购工作。虽然采购预算由财务部门审核把关，但审核过程很可能流于形式，而由采购人最终承担风险。

二是采购需求环节。采购人提报采购需求，同样面临两难境地：如果设置指标过细，容易被怀疑有倾向性、排他性资格条件和技术参数，排除竞争对手指向特定供应商，导致无法形成公平竞争，被质疑投诉直至采购失败；如果指标过于宽泛、不明确，需求模糊不清，又不利于采购质量，容易买到劣质产品。采购机构审核采购人的采购需求时，处于弱势地位，往往偏向于按照采购人的技术参数执行；一旦采购机构处于强势地位，双方往往陷入争执，影响采购执行。

三是信息公开环节。政府采购监管部门多，各方的监管重点不一致，而且有可能存在冲突，采购机构很难全面把握和全部满足各种监管部门的要求。比如，政府采购难免有敏感的项目，一些部门关注公开、公正，另一些部门关注其安全保密。信息不公开，存在廉政风险，可能妨碍公开竞争，增加采购成本；信息公开，虽然可以得到充分竞争并获得质优价廉的产品，但即使信息去敏，也可能存在泄密的风险。

四是资格条件设置环节。采购机构设置供应商资格条件，是采购项目中最敏感、引起争议最多的环节：资格条件宽了，供应商良莠不齐，容易产生恶性竞争，导致低价低质的产品中标，无法达到采购人的要求；资格条件窄了，有限供应商竞争，产品和服务质量相对更有保障，但容易遭到质疑投诉或出现流标废标等问题。

五是专家评审环节。引入专家是政府采购设计理想化的集中表现，设计初衷是专家与采购项目无关，能够实现公正无私评审。实际效果是，评审专家拥有较大自由裁量权，一方面可能“敷衍了事”，出现随意废、随意评的现象，或者受专家本身的水平限制和责任心的影响，评标结果不尽如人意。另一方面，项目信息很难完全保密，一旦信息泄露，专家很难避免打“关系分”“人情分”，而且有些领域评审专家数量少，专家与供应商之间或与其他专家之间往往存在利害关系，导致评审不公正。

六是质检验收环节。对采购人而言，质检验收环节是“烫手山芋”：验收把关紧了，可能被采购管理部门或监管部门认为是对采购结果不满意，故意刁难供应商；验收把关松了，被认为是照顾关系走过场，出现质量问题也难逃干系。

三、还权采购人是破解矛盾的根本路径

透过现象看本质，上述矛盾是过度分散和限制采购主体权力的结果——合同授予权是政府采购各类主体的最终权力，也是政府采购的核心矛盾，所有的制度设计和监管措施都为了防止合同授予权滥用。几十年来，政府采购为了约束权、防止寻租，不断分解、让渡合同授予权，延长决策链，对制度设计者来说，这是不得已而为之。虽然这些制度和监管产生了约束和威慑力，但过长的决策链和过多的参与者，一方面导致采购人的初衷越来越被忽视，结果越来越偏离目标，甚至于中标成交不是优中选优，而是随机性事件，另一方面寻租者反而能更好地隐蔽在链条之中或之外，违规获利又不必担责。所以，还权采购人是回归采购本质，也是让各类政府采购从业人员不再左右为难的返璞归真之路。

四、强化采购人责任管理的建议

还权采购人不是彻底放任自流，相关业务主管部门可以在以下几个方面做好采购人的权力管理工作。

（一）明确权力义务，确保权责一致

坚持“谁采购、谁负责”的原则，充分强化采购人主体责任，从具体操作层面将采购人的职责权限逐项明确和落实。从“管程序”到“管责任”，明确每个环节的具体责任人，形成分工明确相互制约的良性采购环境。通过赋权采购人自主选择采购方式、评审专家和评审方法等，将更多的权利归还采购人，同时让其承担相应的义务与职责，不仅能让采购人获取更大权力达成采购目的，也让采购人全部行为有章可循，处于正确的活动轨道。

（二）树立结果导向，引导物有所值

树立以结果导向的政府采购原则，实现政府采购管理从“注重程序控制”转为“强调结果满意”，确保采购结果物有所值。同时，采购机构在促进采购人主体责任落实的工作中，应充分发挥采购枢纽的职能作用和专业优势，为采购人做好服务工作，协助采购人解决疑难问题，助力采购人主体责任落实到位，确保采购项目顺利实施。

（三）集中监管资源，聚焦监管对象

一是进一步精简审核事项、减少审批手续、简化流程设置，监管重心由“事前事中”转向“事后”。二是压实采购人主体责任，建立结果导向的追责体系，推动形成各尽其职、各负其责的监管格局。三是加强信息技术支撑，推动政府采购全流程电子化采购，打造新的政府采购智慧监管平台，做到政府采购活动全过程有记录、有痕迹、可追溯、可跟踪，实现对政府采购活动全过程的动态监管。