本文针对石油化工行业这一特定领域EPC（工程总承包）项目前期设计或咨询服务单位是否可以继续参与该项目投标问题展开探讨，从市场、政策、审批、管理、立法等各方面进行了详细分析，提出了改进措施和方向，对行业发展有一定参考作用。

一、背景与困惑

众所周知，负责项目前期咨询服务的单位不能参加EPC后续投标。《标准设计施工总承包招标文件》（发改法规〔2011〕3018号）第1.4.3第（2）条及《工程建设项目施工招标投标办法》（七部委令2003年第30号，2013年修订）第35条规定，投标人是响应招标、参加投标竞争的法人或者其他组织。招标人的任何不具有独立法人资格的附属机构（单位），或者为招标项目的前期准备或者监理工作提供设计、咨询服务的任何法人及其任何附属机构（单位），都无资格参加该招标项目的投标。然而，国内石油化工领域建设项目的EPC总包单位，相当程度上都是项目的前期咨询（可行性研究）单位，这基本上已经成为规则和惯例。导致这种现实与法律法规、标准规范要求不一致甚至相矛盾的原因是复杂多样的，主要有历史因素、管理因素以及立法因素等，以下作简要论述。

二、历史（市场）因素

（一）从无到有下的市场竞争

新中国成立之初，我国石油及炼油工业基础极其薄弱，是在一穷二白的基础上以举国体制、会战机制发展自己的石油化工工业的。比如1960年3月开始的为期三年的关系我国石油工业命运的大庆会战，就是在国务院有关部委和部分省市的大力支持下，中央军委抽调3万名复转官兵参加，全国5000多家企业负责生产机电产品和设备，200个科研设计单位技术支援，集中石油系统37个厂矿院校的精兵强将和大批物资，由余秋里和康世恩现场指挥的一次史诗级的工程大会战。再比如1963年至1965年，炼油工业先后攻关成功以“五朵金化” （流化催化裂化、铂重整、延迟焦化、尿素脱腊以及配套所需的催化剂）为代表的二次加工装置也是如此。其中的流化催化裂化工程设计，就是抚顺院（中石化洛阳院前身，后中石化洛阳院更名为中石化洛阳石化工程设计有限公司）和北京设计院（中国石化工程建设有限公司前身）进行联合攻关的成果。这也是此后四十年内国内做催化裂化最好的也是仅有的两家设计单位，催化裂化领域其他设计单位在人员和技术上也与上述两家单位有着千丝万缕的关系。

（二）特定市场中的竞争惯例

二十世纪六七十年代，国内石油化工领域在设计、施工上解决的是从无到有的问题，并没有一个充分竞争的市场。人们所熟知的中石化六大设计院，以及后来中石化中石油分立之后石油化工行业的华东院（中石油华东设计院有限公司）、昆仑院（中国昆仑工程公司）以及寰球院（中国寰球工程有限公司）是炼油行业的主要设计单位。二十年来中石油和中石化各自的设计院很少参与对方的投标，所以尚未形成成熟的市场竞争局面。

此外，由于炼化新技术、工艺包等核心技术往往掌握在研发部门手中，其在此领域处于技术及市场垄断地位，短期内难于形成有效竞争。

（三）招标人的客观选择

以市场竞争为特征的招标投标活动体现的是公平，而企业关注的是效率，在缺乏市场竞争的环境下，单就某套炼化装置的EPC总承包招标而言，行业内虽然能够满足三家及以上的招标条件，但鉴于如中石油及中石化内部工程公司互不参与对方项目的行业惯例，能够形式上达到三家投标条件有一定困难。前期负责可行性研究或初步设计的单位，实际上是最具备条件参与后续EPC投标的单位，如不允许其投标，则难于保证工程质量。

能够开展EPC总包工程的投标人数量稀少，造成招标人难于选择，不得不允许负责前期咨询任务的单位参与后续投标，这是历史造成的市场因素。

三、管理因素

（一）基本建设程序因素

典型的工程项目建设过程如图1所示。其中的可行性研究从项目建设的必要性、装置规模、产品方案、市场、原料、工艺技术、厂址选择、公用工程、辅助设施、协作配套、节能节水、环境保护、投资及经济评价等方面给出简要明确的结论性意见。而在设计阶段，国际上通常把全部设计过程划分为由专利商承担的工艺包设计或工艺设计和由工程公司承担的工程设计两大设计阶段（初步设计和详细设计），大型项目的工程设计还包括总体设计。工艺包,简单来说就是工艺操作的具体详细说明。有了工艺包，设计单位就可以据此作初步设计，然后是详细设计。工艺包一般是由专利技术提供方(设计院、研究院、业主)针对某种工艺技术进行比较系统的研究，然后给出指导性（原则性）的流程、设备以及相关的工艺参数等资料（类似以前我国的技术设计）。

《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（建市规〔2019〕12号）第七条规定，“采用工程总承包方式的政府投资项目，原则上应当在初步设计审批完成后进行工程总承包项目发包；其中，按照国家有关规定简化报批文件和审批程序的政府投资项目，应当在完成相应的投资决策审批后进行工程总承包项目发包”。因此，可行性研究阶段结束后即可开始EPC总包项目的招标工作，而国内大多数项目从初步设计结束后就开始招标工作。

（二）项目管理因素

通过分析EPC可行性研究及设计阶段成果（见表1）可见，工程项目管理可看作为政府相关部门的项目管理和项目业主的项目管理两部分，政府相关部门对项目的管理体现在对项目立项和规划审批、实施过程中对工作（工程）质量的监督以及工程竣工验收的备案管理上，贯穿从项目前期准备到竣工验收的全过程。

1.可行性研究阶段着眼项目的可批性

在项目策划和可行性研究阶段，国内设计单位一般没有具有专利权的被国际同行认可的专利技术或专利创新，没有能力完成大型工业项目的工艺包设计，在进行方案设计或可行性研究时，往往倾向于项目的可批性，更关注上级审批机构的喜好和倾向性意见，缺乏新颖性、创新性和针对性，在技术、施工、造价等方面往往有诸多不足。

2.初步设计阶段缺乏设计深度

国内工程项目的初步设计，其主要作用是业主确认后提供政府规划、环保、消防、劳动保护等相关部门审批，政府部门有审批要求的内容往往是设计重点，而不涉及的或关注不够的工艺流程设计（PFD、PID等）、主要设备及材料的选型及指标则从简处理，造成上述项目核心工作设计深度不够，除初步设计编制单位外，其他详细设计单位很难做好初步设计与详细设计的衔接，很难准确计算设备材料量和关键设备材料选型和报价，难以准确计算实物工作量和工程量，给项目后续工作带来技术和商务风险。

综上所述，国内石油化工领域EPC总承包招标无论从可行性研究结束开始，还是从初步设计完成开始，实际上根本达不到详细设计的深度，内容上并没有真正做完，负责可行性研究或初步设计工作的单位掌握了后续工作的大量决定性信息，在信息不对称的情况下，其他潜在投标单位无法与前期咨询（可研/初步设计）单位进行公平竞争。这就导致能够开展EPC总包工程的投标人中，基本只有原咨询单位能够顺利完成投标工作。

四、立法因素

我国开展工程领域资质管理起步较晚，最早是在全民所有制背景下，参照前苏联的资质管理模式，通过对“单位”进行资质管理来实现对“单位中的施工作业者”进行管理。现行的建筑市场管理体制依然存在计划经济的特征，条块分割、各管一块的格局依然存在。住建部门管理建设系统的招标投标、设计、施工以及材料设备的采购，国家及省、市重点项目又归口国家发展改革部门及省、市政府管理。不同的建筑领域又由不同的行业管理。例如机械制造、化学工程归工信部管理，石油工程归国家能源局管理，水电工程归水利部管理，核电工程归国家原子能机构管理等，各个领域的主管部门不同，其管理规则和合同规范也不同。八十年代后以监理制为发端的现代工程建设领域改革是由住建部门牵头多部委推动的，也制定了一系列法律法规、标准规范，大多带有住建部门的特点，其本身也有各自的适用范围，未必完全适用于石油化工领域。

目前EPC 总承包模式的法律法规涉及内容不全面，其中国家发展改革委出台的程序法是宏观方面的法规，难以面面俱到；住房和城乡建设部出台的法律又侧重于房屋及市政工程，对于石油化工领域特定的市场竞争情况可操作性差。

五、改进措施及方向

针对这种立法与具体实施过程不一致的情况，其改进措施是多方面的。一是对于石油化工特定领域，建议打破壁垒与成规，鼓励行业内不同企业间（如中石油与中石化）的竞争，使现有条件下具备竞争实力的工程公司愿意投标；二是在政府审批层面，在不降低可行性研究或初步设计的可批性前提下，要求可行性研究和初步设计要达到投标的深度，使愿意投标的企业站在同一起跑线上；三是对于处于新技术垄断（缺乏竞争）的项目，出台相关标准规范，作为程序法和实体法的接口，在特定条件下允许负责项目前期咨询工作的企业参与后续投标。