编者按：

本文针对优化营商环境下的相互串通投标现状，根据企业招标采购从业经验，总结出了招标企业可以通过建立相互串通投标管理制度及流程、优化招标采购评审办法、建立完善的电子招标投标信息化系统、优化供应商负面行为处理流程、强化监督及履约管理工作等全流程管控方式构建完整的相互串通投标管理体系，实现对相互串通投标行为的全面遏制，净化行业风气，开拓招标投标双方共赢的新局面。

从招标投标制度诞生之日起，就一直有相互串通投标现象。《招标投标法》的立法宗旨之一就是促进竞争，而相互串通投标行为严重损害了竞争机制，如何在确保公平竞争的前提下限制相互串通投标行为，这已成为招标采购行业管理的难点和痛点。笔者根据通信运营商采购合规管理岗位的采购实践经验，对相互串通投标的管理方法进行研究，并提出相应的管理体系建设思路，以供同行业参考。

一、优化营商环境下的相互串通投标现状

2019年8月，《工程项目招投标领域营商环境专项整治工作方案》出台，力求消除招标投标过程中对不同所有制企业设置的各类不合理限制和壁垒，维护公平竞争的市场秩序，并在全国工程项目招标投标领域开展营商环境专项整治工作。随着优化营商环境专项整治工作的逐步推进，相互串通投标行为的形势也在不断发生变化，投标的门槛更低、限制更少，导致投标人相互串通投标的成本更低、行为更加隐蔽、手段更为高明，招标人面临的相互串通投标形势也更加复杂。

二、相互串通投标行为判定的法律基础

目前，招标采购行业判定相互串通投标行为的依据为《招标投标法实施条例》。

投标人相互串通投标是当前在招标投标实践中的突出问题之一，严重损害了招标投标制度的严肃性和当事人的合法权益。《招标投标法实施条例》在总结实践经验的基础上，列举了投标人串通投标的几种表现形式，完善了立法上的缺失，为认定查处串通投标行为提供依据，甚至很多企业的非招标类项目认定相互串通投标行为也是基于此规则。但在实际招标采购中，条例所描述的还有很多不完善的地方，其中第三十九条中所列举的情形，除非有实质性证据并进行举报，在招标采购实际中基本无法发现，即使是第四十条中列明了部分客观外在表现行为，但在招标采购实践中，很多似是而非、疑似相互串通投标的行为非常难以认定，这就为企业的招标采购管理带来了很大的负担。

三、相互串通投标管理体系建设思路

相互串通投标管理是一个系统性的管理难题，单一的管理措施能够起到的作用十分有限，只有从全方位、多维度、全流程进行管理，才有可能在遏制相互串通投标方面起到较为明显的效果。

从目前企业管理制度、招标投标现状、相互串通投标行为特征等情况来看，结合电子招标投标系统的全面普及，招标企业可以通过建立相互串通投标管理制度及流程、优化招标采购评审办法、建立完善的电子招标投标信息化系统、优化供应商负面行为处理流程、强化监督及履约管理工作等全流程管控方式形成完整的相互串通投标管理体系，实现对相互串通投标行为的全面遏制。

（一）建立相互串通投标管理制度及流程

1. 建立防范相互串通投标管理制度

相互串通投标管理制度是企业管理相互串通投标行为的基础，没有规矩，不成方圆，只有做好上层制度设计，才能让企业的招标采购体系按照预设的流程执行。招标企业应结合相关法律法规及企业招标采购相关制度，制定企业相互串通投标管理制度，规范企业招标采购中相互串通投标行为的认定标准、处置流程及考核依据等内容，为后续相互串通投标管控措施的开展提供制度依据。

2.招标文件中约定相互串通投标判定规则

根据招标采购实际经验，部分投标人被认定为相互串通投标行为后，投标人因其行为与法律描述未完全匹配，对判定规则不予认可，给招标采购项目的后续处理带来了很多麻烦甚至诉诸法律的行为，极大地增加了项目的管理成本。建议招标企业在采购实施中应该做到规则在前，在招标文件中提前约定相互串通投标行为的认定规则和处理措施，比如投标人的网卡MAC地址、CPUID或机器码等一致、投标文件修改人一致、不同投标文件查重率高等情形，将被直接或间接判定为相互串通投标行为，让投标人在投标前了解不能逾越哪些红线，从而降低其相互串通投标的意愿，也让招标人在后续处理中有明确的依据，从而占据主动地位。

3.明确评审现场的管理制度和流程

目前专家的素质良莠不齐，专家不专的情况十分普遍，而对于招标代理机构的能力要求却相对较高，招标企业应该建立相关的招标代理机构管理办法及采购评审专家管理办法，明确招标代理机构和采购评审专家的工作要求和流程，明确招标代理机构在评审过程中的组织和提醒职责，提示评审专家应根据招标文件中相互串通投标行为的认定规则进行评审，不可随意认定相互串通投标行为或随意发出澄清，避免项目评审处于被动。同时也赋予招标代理机构充分发挥所掌握信息、及时发现投标行为中相互串通投标痕迹的权利，为招标人和评审委员会判定相互串通投标行为提供线索。

4.建立完善的供应商管理制度

供应商管理制度是企业约束供应商行为，提高其履约能力，确保双方合法利益的根本制度。招标企业的供应商管理制度需明确各级部门的管理职责、绩效评估、负面行为分级、责任追究措施等内容，特别是应针对供应商的负面行为进行分级，并分别设置不同的责任追究措施，形成一整套完善的供应商管理体系。笔者所在企业的供应商管理制度将相互串通投标行为定义为严重负面行为，并在招标采购文件中载明，对于发生相互串通投标行为的供应商，不仅将没收其投标保证金，还将施以一定时间内禁止参与投标、中止同类合同的处罚，大大提高了相互串通投标的成本。

（二）优化招标采购评审办法

1. 引入低价类评分办法

相互串通投标行为的核心目的之一是围“中标价”，也就是围中间价。根据统计，在中间价类价格评分办法的招标采购项目中，相互串通投标行为最为猖獗。引入低价类评分办法，如反比法、λ值法、线性评分法等，能够使投标人围中间价的行为失效。但是推行低价类评分办法将在需求部门遇到极大的阻力，在需求部门看来，低价就代表着低质，低价类评分办法选出来的供应商都不行。这时，可以采用迂回战术，说服需求部门优先在标准型及简单型等非核心类项目中推广使用低价类评分办法，同时做好供应商的履约管理工作，对于货物类采购严格执行到货质量检测要求，限制低价中标的供应商随意违约，使得需求部门明白低价也有好货，并促使投标人的投标报价回归理性。待时机成熟后，将低价类评分办法推广至全产品，使投标人的相互串通投标行为无用武之地。

2. 技术不达标则不参与价格评分

限制相互串通投标行为，不仅可以从价格评审办法上入手，也可以通过优化技术商务评审办法来实现。以常用的综合评分法为例，投标人往往通过多家符合资格审查条件的投标人串标来控制价格分。这时，技术不达标、低于某分的投标人不参与价格评分就是对抗的利器，这一举措将大幅抬高相互串通投标的门槛，提高投标人串标的成本，降低其相互串通投标的意愿。招标行业中对于“技术商务得分低于某分的投标人不具备中标资格”条款一直以来都存在争议，认为其涉嫌以不合理条件限制、排斥潜在投标人，而在笔者看来，只要不设置对部分投标人限制性的条款就是合法的。即使不认可该观点，该举措在非招标类项目中也可以使用，从而避免供应商随意寻找满足资格审查条件的空壳公司进行价格围标。

3.合理设置资格审查条件和实质性要求

资格审查条件和实质性要求是招标采购项目筛选投标人的最主要手段，合理设置资格审查条件和实质性要求能够防范资格条件要求过高或过低导致的陪标现象，提高串通投标的成本和难度。招标企业可以在做好市场调研的前提下，结合各类型招标采购项目的实际需求、技术发展和供应市场情况，设置合理的资格条件，如业绩要求、资质要求、技术标准等。对于潜在投标人较多的项目应适当提高资格条件，防范综合实力差、串通报价拉高价格得分的围标人参与项目；对于潜在投标人较少的采购项目应适当降低资格条件，防范资格门槛过高导致投标人不足所引起的凑投标人数量的陪标现象，该举措的根本目的是在保持项目有一定竞争性的基础上，限制投标人低成本甚至无成本的随意相互串通投标。

（三）建立完善的电子招标投标信息化系统

1.通过信息化系统挖掘相互串通投标行为

随着电子招标投标系统的全面普及，各种信息化手段、大数据平台层出不穷，几番较量之下，招标投标双方发现电子招标投标信息化系统才是发现相互串通投标的杀手锏，是挖掘相互串通投标行为的终极工具。基于海量大数据分析的信息化平台，将投标人的所有信息完整地展现给招标人和评标委员会，为其判定相互串通投标行为提供了强大的系统支撑。笔者所在企业的大数据平台“疑似围标串标分析”功能是发现相互串通投标行为的最重要手段，开标后大数据平台能够自动识别上传投标文件终端的MAC地址信息是否一致、投标文件最后修改人是否一致、投标授权代表人信息是否一致、项目管理成员信息是否一致、投标文件是否异常一致等情形，不仅节省了评标委员会的大量评审时间，也为深入挖掘隐藏的相互串通投标行为提供了很多线索。

2.对信息化系统功能进行持续优化和升级

正所谓道高一尺，魔高一丈，相互串通投标给投标人带来的收益将使其不易收手，未来的相互串通投标行为会更加隐蔽、更加难以识别，招标企业只有不断提高信息化系统的能力，深度挖掘大数据信息，不断更新升级系统功能，才能确保在相互串通投标的对抗中不落下风。笔者所在企业的大数据平台在原有功能的基础上已列入人员详细信息分析、业绩信息分析、技术文件相识度展示、陪标分析等新功能开发计划，进一步提高对投标人和投标文件的监测能力，提高大数据平台对串通投标行为的识别能力。

（四）优化供应商负面行为处理流程

1.优化投标保函收取规则

根据招标采购实际案例，部分供应商在投标时为降低投标成本，使用了金融机构的投标保函格式，但金融机构的保函格式和内容各不相同，部分投标保函在兑现保证金时发现有兑付延迟、兑付困难等情况，给招标人带来了额外的管理成本。招标企业在符合法律法规的前提下，应当明确投标保函应当按照招标文件的格式提供见索即付保函，不按要求提供的将被否决投标，同时积极与电子保函平台展开探索与合作，大力推广电子保函，大幅提高投标保证金的兑现效率，降低兑现风险。

2.提高供应商相互串通投标行为认定和处罚效率

企业越大，内部制度越完善，流程也更加复杂，往往一个相互串通投标行为的认定和处罚流程在企业内部能够流转2~3个月，最终公之于众的时间距离评审时间已过去了很久，繁琐的流程带来的双方沟通不畅、争议不断等问题对于事件的最终认定将会带来消极的影响，甚至也会影响供应商在其他项目的投标行为。为了避免发生以上情况，招标企业应建立相互串通投标行为的快速处理机制，在评审中发现有相互串通投标行为的，应在限定时间内上报并启动相互串通投标认定及处罚流程。各流程节点应明确处理时限，缩短处理时长，明确相互串通投标认定意见后第一时间启动投标保证金没收流程，并结合供应商管理制度，对供应商进行同类招标采购项目扣分或一定时间内禁止合作的处罚，高效地处理流程也必将带来招标企业相互串通投标管理水平的提升。

（五）强化监督及履约管理工作

1.定期开展相互串通投标情况监督工作

在企业中监督工作十分重要，制度再好，管理再完善，没有监督，管理体系也会越来越松散，制度也会慢慢失去其约束的作用。招标企业采购职能管理部门应该担起企业内部的监督管理职责，定期开展相互串通投标情况回头看等监督工作。依托大数据平台，重点核查信息化系统提示疑似相互串通投标行为的项目，对发现问题但未妥善处理的相关单位、部门和个人进行提醒，督促落实整改并与其绩效相挂钩，培养招标采购从业人员严格执行相互串通投标管理制度的意识。

2.做好入围供应商的履约监督管理工作

在招标采购实践中，往往会发现某些供应商的中标价格存在异常，但是苦于招标文件的限制，在没有明显违反要求的情况下，招标人无法对其做出进一步处理，这部分供应商在合同履约中经常成为违约的重灾区。在招标企业中，对于以异常价格中标的中标人，招标采购部门需要承担起对此类供应商的履约监督管理工作，将其列入合同执行的重点跟踪对象，对其履约情况进行全流程严格管控，发现违约行为或迹象应第一时间处理并及时启动补救措施，防止其违约行为对招标人造成重大影响。同时，做好对供应商的履约监督管理工作，也将反向传递信息至投标人，使其投标报价趋于理性。

（六）相互串通投标管理体系实施成效

上述相互串通投标管理体系在笔者工作的企业已经运行了将近半年，其实施成效十分明显，往常在几个项目中就会出现一次的相互串通投标行为，经过前期试运行的宣传和处罚后，投标人已经意识到相互串通投标管理体系的威力，相互串通投标行为已经越来越难以见到，相互串通投标管理体系在投标人群体中已起到了明显的震慑作用。

四、结语

相互串通投标行为是阻碍招标采购行业健康发展的毒瘤，每个招标采购行业的从业人员都应该贡献出自己的力量，持续优化和完善相互串通投标管理体系，净化招标采购行业风气。随着电子招标投标系统的全面普及，信息化手段的不断提升，大数据平台功能的不断优化，相信在不久的将来，相互串通投标行为将无所遁形。

作者：陈 焘    刘 翔

作者单位：中国移动通信集团福建有限公司

来源：《招标采购管理》2022年第9期