在工程招标投标领域，招标人、招标代理机构、评标专家、监管部门和投标人是关键的五方。随着“评定分离”改革的实施，五方在交易市场中的角色定位将发生重要变化。各方如何做到回归市场本质，共同构建竞争有序的招标投标市场环境，值得讨论和思考。

一、工程招标投标领域存在的问题分析

众所周知，《招标投标法实施条例》延续了《评标委员会和评标方法暂行规定》(七部委令第12号)中的评标和定标原则，要求国有资金占控股或者主导地位的依法必招项目应当确定排名第一的中标候选人为中标人。在法规要求下，招标人对投标人的选择受到了评标委员会的严格限制。

一项重大工程项目的建设，招标人不仅要对其安全、质量终生负责，还承担着巨大的廉政风险，但却没有自主选择权。而评标委员会作为一个临时性机构却拥有事实上的决定权力，其评标结果构成了法定代理承诺和射幸合同关系，但代理人的法律后果一般由被代理人承担，特别是作为一个临时机构，评标委员会既不是法人，也不是自然人，既不能承担民事责任，也不能承担刑事责任，评标委员会的权利和义务不对等。

权责错位的矛盾加上诚信评价体系的不健全，导致招标投标活动中围标、串标等现象层出不穷。一方面投标人为了谋取中标千方百计获取参加评标的专家信息，向专家“公关”，以求“关照”；另一方面，依仗对招标人择优权力的限制，有投标人组织几十甚至上百家单位参与投标，压低价格，以增加中标概率，或获得某些其他利益。这种制度上的缺陷是造成招标投标领域乱象丛生的根源之一。

二、“评定分离”的基本情况与试点效果

为解决上述问题，“评定分离”改革呼声如潮。2011年9月，深圳市利用特区立法权，突破现行法规，印发《关于深化建设工程招标投标改革试行评标定标分离的通知》（深建市场〔2011〕206 号），率先展开了以“定性评审、评标公开、评定分离”为特色的新一轮改革试点。随后，江苏、湖南、湖北等地区部分地市也开展了“评定分离”试点工作。

黄石市是湖北省最早开展“评定分离”试点工作的市州，在黄石市“评定分离”改革试点中，明确对具有通用技术、性能标准或者招标人对其技术、性能标准没有特殊要求的招标项目的投标报价、技术标和商务标，原则上采用定性方式评审，即合格制。对于合格投标人，评标委员会以投标价格从低到高确定3至7名定标候选人；对技术复杂、有特殊要求或者采用新技术、技术要求特别高以及其他特殊情况的招标项目，投标报价采用定性方式评审，技术标和商务标采用定量方式评审，即进行打分排序，评标委员会按分数排名推荐3至7名定标候选人。招标人需按规定组建定标委员会，从评标委员会推荐的3至7名定标候选人中，按编制招标文件时确定的定标要素和定标办法择优确定中标人。

“评定分离”将招标投标程序中的“评标委员会评标”与“招标人定标”作为相对独立的两个环节进行分离，改变评标专家对评标定标的决定性作用，突出招标人的定标权。一方面不仅是简单地将这两个环节拆分，黄石市还要求通过全面加强投标报价合理性分析、投标人成本评审、合理低价中标等节点监控，防止恶意低价中标，以提高项目建设效率和效益；另一方面，在定标前，要求招标人对定标候选人的投标文件或者服务方案等进行清标，通过清标核实中标人业绩是否真实，项目履约评价是否优良，报价是否合理、是否有不平衡报价，解决中标人业绩弄虚作假、中标人项目履约能力不足、专家评标履职不到位、报价风险把关不到位问题。

自2018年8月黄石市率先在湖北省实行招标投标评定分离改革以来，截至2021年4月黄石市共有503个项目实施“评定分离”，中标金额共计377亿元。“评定分离”一方面淡化了评标专家的定标作用，很大程度上打破了投标人围绕评标专家开展工作的串标行为；另一方面促使投标人将主要精力放在履约表现、工程安全、现场管理等方面来获得市场口碑和业主认可，招标投标领域的环境大为改观，围标、串标等现象明显减少。

三、“评定分离”改革中各角色转变分析

传统的“评定合一”和“评定分离”均有其科学性和合理性，不同定标办法与我国社会主义不同发展阶段相适应。随着我国基础建设项目从高速发展阶段转换为高质量发展阶段，越来越多的地区开始试点或实施“评定分离”，这是工程交易市场发展到一定阶段的必然选择，代表了工程建设行业的发展方向和趋势。工程招标投标不再一味的追求低价中标，回归“择优”才是招标投标的主流价值。“评定分离”改革也必然会对工程建设的相关主体产生深远的影响。

1.落实招标人主体责任

传统“评定合一”的定标办法中，招标人名义上无定标权，但在实际操作中，招标人对中标结果往往起着关键性作用，这种“幕后”作用贯穿于招标投标全过程，一旦出现问题，则推诿责任，这是招标投标领域腐败现象屡禁不止的重要原因。“评定分离”通过法律赋予招标人定标权，让招标人的定标从“幕后”走向“台前”，项目业主作为项目法人对其定标结果承担主要和直接责任。

项目业主要负责项目策划、资金筹措、建设实施、生产经营等全部活动，对项目的需求和特点最为清楚，实施“评定分离”使招标人的决策权得到进一步加强，选择合理合法的定标方式来实现自己的采购预期。对于特殊、复杂的项目，还可以进一步通过综合考察、项目经理面谈、报价清标等辅助措施进行定标，最终选择价格相对合理、施工经验丰富、履约实力较强的中标单位来实施项目，工程进度、质量和安全得到最大程度上的保障。“评定分离”的宗旨是权责对等和责任回归，招标人需要建立可靠的内控机制，具体体现在决策约束机制、回避机制、监督机制和全过程“留痕”机制，并对招标效果进行核查和后评估。一方面，项目业主单位应该及时建立起符合项目需求的定标方案（方法）和择优原则，用客观的评价方法替代主观的决断，明确职责，规范内部流程，加强对廉政风险的把控；另一方面，项目业主单位要及时聘用、培养、组建一批定标专家，能够在定标过程中对候选人的商务条件、技术条件作出公正评判，让定标结果更有权威性，让招标人敢定标、真定标。

2.强化评标专家专业技术能力

“评定分离”实施后，很多人认为定标权归还给招标人，评标委员会的权力削弱，评标专家变得可有可无，评标过程也将会流于形式。从试点地方的项目来看，这种情况确有发生，其原因主要是招标文件的评标办法设定过于宽泛，专家在评审过程中很难把握，有项目提交了20个投标文件，评标委员会向招标人推荐了17个投标人，让招标人定标无从选择。虽然是定性评审，但招标文件中除了让评标委员会在商务和技术条件中评出优良中差，还应该要求评标委员会给出专业的咨询意见，对项目报价清单、履约风险、技术方案进行详细的评价，提供给招标人有价值的定标参考。这无疑对评标专家的专业水平提出了更高的要求，不再是以往的对着评分标准打分，而是要指出优缺点、存在的问题、推荐的理由以及合同签订过程中需要注意的问题，真正体现评标专家的专业评审作用。

3.纠正投标人的价值取向

传统工程交易市场中，“低价中标”可以说是投标人根深蒂固的观念。一味地追求低价，往往是通过牺牲工程质量和施工安全来获取利润，与建筑市场的高质量发展背道而驰。“评定分离”实施后，招标人更多地会考察投标人在各个项目上的履约表现、工程安全、现场管理能力等，投标人通过诚信履约、提高质效来获得业主认可和更大的市场份额。同时，“评定分离”使围标、串标的作用和收益大大降低，投标人将从全国到处投标逐渐转向“深耕”熟悉的市场，建筑企业也将从“借牌加盟”发展模式逐渐转变为“自我提升”的高质量发展。

4.优化行政监管方式

“评定分离”让招标人获得了最终决定权，如何监督招标人正确行使权力，是对招标投标监督管理部门提出的新课题。在进一步优化营商环境的背景下，行政监督部门应不再直接干预市场主体具体的招标投标行为，重视事中事后监管，重点加强几个方面的建设。第一，完善招标投标相关法律、法规及电子交易平台建设。让相关规定与电子交易平台功能充分匹配，进一步深化电子交易系统，实现“智慧互通”“智慧评审”等先进功能；第二，加大对围标、串标违法违规行为的打击力度，对投标人异议、投诉进行在线监管，确保招标投标活动的公平、公开、公正；第三，进一步健全工程建筑行业诚信平台的建设，以互联网为核心，积极探索人工智能、云计算、区块链等技术在企业信用综合评价和分析中的应用，帮助招标人分析履约风险、市场需求，为定标提供更加科学可靠的参考，实现招标采购物有所值，促进公共资源交易市场的高质量发展。

5.提升招标代理机构专业咨询水平

在这场“评定分离”改革的浪潮中，招标代理是受影响最深刻的行业，将面临巨大挑战。在很多人看来，招标代理工作将变成简单的文件编制、会务组织或跑程序的工作，招标代理的角色也将变得可有可无。这样的观点过于片面，其实招标代理行业近年来已经从依靠资质、政策、关系的竞争业态向依靠服务质量、服务深度、服务专业水平的竞争业态快速转变。在“评定分离”中，招标人的责任越来越重大，需要专业的招标咨询机构在内部制度建设、招标投标工作策划、评标办法和定标原则把控、合同策划及招标效果后评估上为其出谋划策。因此，随着招标投标工作的进一步简政放权，招标代理的服务范围会向前和向后延伸，其服务价值也将进一步提升，招标代理企业应该抓住机遇，在以下几个方面发力。

第一，在工程招标投标服务延伸上发力。招标代理机构要提供专业化顾问型服务，在工程建设项目中向前、向后延伸扩大服务界面，对项目前期策划、可行性研究、实施方案、潜在投标人调查，后期的合同履约、招标效果评估、全过程造价控制、结算决算审计等提供全过程工程咨询服务，将招标代理服务提升到高阶管理顾问层次。

第二，在电子化招采平台建设上发力。招标代理机构拥有自己的电子化招采平台，才能在现行国家、地方法律法规和规章制度体系内，为客户提供标准化和定制化的高效率程序性采购服务。提供招标采购方式的策划、招标采购过程精细化管控和企业内部制度体系优化梳理等全周期采购流程的咨询服务。

第三，在互联网大数据交易上发力。价格、质量、效率是评价招标采购成功与否的核心因素，代理机构企业应将行业特点、自身优势与互联网大数据优势紧密结合，发展智能撮合的交易服务。通过大数据和人工智能技术，将自身不同的客户资源和需求整合，形成有规模、有品质的项目智能撮合交易服务平台，解决客户经营和发展中“余”“缺”需求，提供高价值的信息服务和渠道服务。通过有核心竞争力的数据交易产品，将招标代理行业的目标客户群体，从传统的政府机关、国有企业扩展到全部的市场交易主体，带动行业整体完成转型升级。

第四，在人才储备和人员培训上发力。企业的转型升级、高价值产品的研发和服务都需要与之相匹配的人才队伍，广大招标代理企业及从业人员需认清形式，前瞻性地储备高智能人才，有针对性地培养和培训现有从业人员。相关从业人员也需要有危机意识，不断自我学习，在行业转变和升级中找到定位和方向。未来综合咨询能力较强的代理机构和从业人员才能从市场竞争中脱颖而出，稳步发展。

四、未来招标投标发展趋势展望

招标投标是市场交易行为，应当尊重市场的规律，推行“评定分离”是促使招标投标回归市场本质的改进举措，也是基于招标投标工作多年实践经验教训而采取的切实举措。随着“评定分离”改革的全面铺开，一定会遇到新的问题和挑战，组成市场交易的各方主体，应该共同面对挑战，努力解决问题，达成共识相向而行，工程招标投标市场才能健康发展。