近日，国家发展改革委等13部门联合印发《关于严格执行招标投标法规制度进一步规范招标投标主体行为的若干意见》（以下简称《意见》），在招标投标业界引起强烈反响。

本文基于实务角度，从立法和司法两个层面对《意见》的总体思路及主要内容进行简要解读，并对进一步完善招标投标制度提出建议。

意见解读

 01、意见的总体思路

对于招标投标领域的乱象和顽疾，应当通过立法和司法两个途径进行综合治理。

目前，《招标投标法》修订工作正在稳步推进中，在优化营商环境、维护公平竞争和加强廉政建设的大背景下，《意见》侧重于严格司法、加强监督，坚持以问题为导向，以强化各方主体责任为抓手，系统梳理、诊断招标投标领域现存的主要问题，提出的治理举措具有很强的针对性和指导意义。同时，《意见》由国家发展改革委牵头、13个部门联合发布，彰显了统一思想、全国一盘棋以及强化监督部门部际协调机制的思路，对于解决招标投标监管“九龙治水”、各自为政的历史遗留问题具有深远意义。

02、强化招标人主体责任

《意见》既重视保障招标人法定权利，又强调招标人应当履行法定义务、承担主体责任，权利、义务、责任相匹配才是落实招标人主体责任的应有之义。招标人的招标自主权与主体责任应当贯穿于招标投标全过程。但在实践中，招标人往往过分看重评标阶段的决策权等招标自主权，而轻视招标前期的招标代理机构选择、采购需求管理、招标文件编制以及招标后期的合同履行等主体责任。

在保障招标人法定权利方面，《意见》强调招标人在选择招标代理机构、编制招标文件、在统一的公共资源交易平台体系内选择电子交易系统和交易场所、组建评标委员会、委派代表参加评标、确定中标人、签订合同等方面依法享有的自主权，有利于解决实践中公权力以及领导干部非法干预招标人自主权的现象，充分保障招标人的合法权益。

在强调招标人法定义务方面，《意见》要求招标人在前期加强需求管理，严格遵守强制招标制度，优化招标方案，高质量编制招标文件，实现采购需求的正当性与合理性，这有利于消除招标活动中的不合理限制和隐性壁垒；在评标阶段加强对招标人代表的管理以及评标结果的审查，及时纠正偏差、答复异议；在后期加强采购履约管理，防止“阴阳合同”，严格验收，保证项目质量。

此外，《意见》还对招标人内部控制和风险管理、招标投标档案管理提出了具体要求，对招标人具有较强的指导意义。

03、有效规制串通投标行为

串通投标行为屡禁不止，成为招标投标领域的顽疾，其主要原因在于惩戒的力度不强，威慑力不够。值得注意的是， 《意见》首次提出，串通投标行为“涉嫌犯罪的，及时向有关机关移送 。不得以行政约谈、内部处理等代替行政处罚，不得以行政处罚代替刑事处罚”；行政监督部门“与公安机关建立有效的协调联动机制，加大对围标串标等违法犯罪行为的打击力度”。这意味着串通投标行为当事人除了接受行政处罚以及党纪、政务处分外，更面临着涉嫌犯罪、承担刑事责任的风险，招标投标各方当事人都值得高度关注。

此外，在信息和数据技术快速发展、国家加快建设全国统一大市场背景下，可通过信息平台或数据系统建设对“中标率异常低”“关联关系”“交叉任职”“人员混用”和“亲属关系”等进行分析，预警辅助招标和评标工作，为认定、查处串通投标行为提供技术支持保障。

04、加强评标专家管理

评标专家依据法律授权负责评标工作，其操守和水平直接决定评标工作的质量。因此，加强评标专家管理对于落实专家评审制度至关重要。评标专家管理包括评标专家库管理和评标专家个人行为管理两个方面。

1.评标专家库应当界定为公共资源

《招标投标法实施条例》确立了省级人民政府和国务院有关部门建立综合评标专家库的法定职责，2017年《招标投标法》通过修订删除了招标代理机构应当具有评标专家库的法定资格要求，都体现了评标专家库公共资源的定位。

《意见》在此基础上要求强化评标专家动态管理，充分依托省级人民政府组建的综合评标专家库和国务院有关部门组建的评标专家库，建立健全对评标专家的入库审查、岗前培训、继续教育、考核评价和廉洁教育等管理制度，严格规范评标专家抽取工作。对此，相关政府监管部门和评标专家库管理单位责无旁贷。

2. 评标专家个人行为管理主要体现在严肃评标纪律和提高评审质量方面

实践中，一些评标专家不遵守评标纪律，不履行廉洁、勤勉义务，不能公平、公正地进行评审，随意否决投标、终止招标等现象屡见不鲜。针对此，《意见》要求招标人、招标代理机构加强评标现场管理，发现专家违法行为的，应当及时向行政监督部门报告；行政监督部门应当依法严肃查处并进行公示等。此举对于规范评标专家个人行为具有较强的针对性。

05、招标代理机构能力提升与合规经营

2017年，《招标投标法》通过修订取消了招标代理机构的资质审批，招标代理服务费也完全实现了市场定价，失去了原政府指导价的保护。新形势下，招标代理机构的出路在于在合规经营的基础上进一步提升服务能力，以价值服务赢得客户和市场。

1. 提升专业能力

《意见》提出，“加强招标代理行业自律建设，鼓励行业协会完善招标代理服务标准规范，开展招标代理机构信用评价和从业人员专业技术能力评价”，不但为招标人选择招标代理机构提供了参考，也为招标代理机构提升专业能力指明了路径。目前，中国招标投标协会（以下简称中招协）正在积极开展招标代理机构信用评价工作；原招标师水平评价、职业资格取消后，中招协全面开展了招标采购从业人员专业技术能力评价工作且卓有成效，受到市场的积极响应和一致好评。

招投标行业高质量发展的基础离不开高素质的从业人员素质，招标代理机构应高度重视《意见》对机构信用评价和从业人员专业技术能力评价的要求，不断苦练内功，夯实基础，勇于接受市场的挑战。

2. 坚持合规经营

《意见》也对招标代理机构行为提出了严格要求。招标代理机构既要维护招标人的利益，又要坚持依法合规经营。

《民法典》规定，代理人知道或者应当知道代理事项违法仍然实施代理行为，被代理人和代理人应当承担连带责任。因此，招标代理机构及其从业人员对于招标人、投标人、评标专家等提出的违法要求应当坚决抵制，不得无原则附和，否则不能免责。此外，《意见》对招标代理机构及其从业人员应当履行保密义务、禁止通过收取高额的招标文件等资料费用及其他方面提出了具体要求。

06、进一步加强招标的公开性

充分公开招标信息是实现阳光采购、预防腐败的前提。

《意见》借鉴政府采购信息公开制度，提出鼓励建立依法必须招标项目招标文件公示或公开制度，积极推进评分情况向社会公开、投标文件被否决原因向投标人公开，依法必须招标项目的招标人应当及时主动公开合同订立信息，并积极推进合同履行及变更信息公开。这意味着招标信息公开向全流程公开推进，监督力度进一步加大。招标人、招标代理机构和评标专家要注意招标工作的合规性和专业性，积极响应《意见》要求，充分公开应当依法公开的招标信息，主动接受社会公众监督。

07、进一步加强行政监督

广义的招标投标监督包括当事人监督、社会监督、行政监督和司法监督。

当事人监督、社会监督具有自发性 ，而司法监督秉承不告不理的司法被动性。 相比较而言，行政监督依法律授权，覆盖招投标全过程，具有时效性和主动性。

《意见》提出， 要进一步深化“放管服”改革 ，切实将监管重心从事前审批核准向事中事后全程监管转移；全面推行“双随机一公开”监管；加快推进“互联网＋监管”；不断探索完善智慧监管手段等。此外，《意见》要求“提升监管主动性和覆盖面”，即监督部门不仅被动接受投诉举报，而且要主动实施监督检查，并公开行政处罚信息，健全信用体系。这些举措如果能够得到落实，必将显著提升行政监督的效能，更好地为招标投标行业的高质量发展保驾护航。