某政府采购项目中，A公司质疑中标人C公司提供的环境管理体系认证和职业健康安全管理体系认证证书为虚假材料。因对质疑答复不满意，又向财政部门提起投诉。财政部门受理投诉后，要求C公司作出书面说明。C公司在书面说明中就证书取得情况进行说明，并附某宝体系认证（中国）有限公司（以下简称某宝公司）出具的证明，该证明称C公司委托其认证的环境管理体系认证证书和职业健康安全管理体系认证证书合法有效。

财政部门向国家市场监督管理总局发函请求协助调查：某宝公司是否已取得认证机构资质？国家市场监督管理总局答复,某宝公司不是经认监委批准的认证机构，其颁发的认证证书无效。随后，财政部门作出投诉处理决定, A公司投诉C公司提供无效证书成立，但投诉C公司提供虚假材料谋取中标缺乏依据。扣除C公司证书得分后，C公司仍然为第一名，不影响采购结果,决定继续开展采购活动。

A公司不服投诉处理决定，经行政复议后，又向法院提起诉讼。本案经一、二审，终审法院维持了一审法院驳回A公司诉讼请求的判决。

本案双方争议焦点为：财政部门在处理该投诉事项时是否对C公司提交的材料为虚假材料以及是否足以影响采购结果等事项尽到了审查的义务并作出合理处理。

终审法院认为，相关证明材料可证实C公司提交的环境管理体系认证证书和职业健康安全管理体系认证证书确为某宝公司颁发，某宝公司系未经国家认监委批准的认证机构，其颁发的认证证书无效。但是，暂无证据证明C公司存在对认证证书进行变造、伪造或者篡改等行为。故财政部门认定A公司投诉C公司提供无效证书成立，但投诉C公司提供虚假材料谋取中标缺乏依据，并根据涉案项目招标文件扣除C公司相应评审项目分数，已依法履行监管法定职责，并无不当。

问题：在政府采购投诉处理时，被行业部门认定为无效的认证证书，能否认定为“虚假材料”？

专家点评

首先，财政部门对政府采购投诉的合理审查范围、取证手段仅限于作为政府采购监督管理部门的法定职责，应当依照法定程序和方式开展调查。根据《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号，以下简称94号令）第二十三条，财政部门对政府采购活动履行监督管理职责，处理投诉事项可采用书面审查、调查取证或组织质证，委托相关单位或第三方开展调查取证、检验、检测、鉴定等调查方式。本案中，财政部门通过对C公司、某宝公司的调查，查实C公司投标文件中提交的环境管理体系认证证书和职业健康安全管理体系认证证书为某宝公司颁发。又通过函询等调查手段，查实某宝公司系未经国家认监委批准的认证机构。法院也认可财政部门展开的调查符合法律规定。

其次，财政部门处理投诉事项应基于客观事实并充分查证。根据94号令第三十二条“投诉人对采购过程或者采购结果提起的投诉事项，财政部门经查证属实的，应当认定投诉事项成立。经认定成立的投诉事项不影响采购结果的，继续开展采购活动；……”之规定可知，只有经查证属实的证据，才能作为认定投诉事项成立的根据。关于虚假材料的认定，需结合相关证据材料和有关篡改、伪造或变造事实以及行为的目的性、危害后果等进行综合判断。本案中，财政部门基于调查所获的证据仅能证明C公司投标所用的认证证书无效，暂无证据证明C公司存在对认证证书进行变造、伪造或者篡改等行为。故财政部门认定A公司投诉C公司提供无效证书成立，但投诉C公司提供虚假材料谋取中标缺乏依据，并根据涉案项目招标文件扣除C公司相应评审项目分数，故而得到了法院的支持。

在实践中，财政部门在调查投诉事项过程中，通常会组织专家论证并根据专家论证意见作出相应结论。司法实践中，虽并未明确政府采购程序中专家论证意见的证据效力，但根据《行政诉讼法》第三十三条“证据包括：（一）书证；（二）物证；（三）视听资料；（四）电子数据；（五）证人证言；（六）当事人的陈述；（七）鉴定意见；（八）勘验笔录、现场笔录。以上证据经法庭审查属实，才能作为认定案件事实的根据。”之规定，专家论证意见不能单独作为认定案件事实的根据。原则上，财政部门应仅将专家论证意见作为参考，并基于调查查证属实的证据来认定相关待证事实。

法规适用

《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号）

第二十三条 财政部门处理投诉事项原则上采用书面审查的方式。财政部门认为有必要时，可以进行调查取证或者组织质证。

财政部门可以根据法律、法规规定或者职责权限，委托相关单位或者第三方开展调查取证、检验、检测、鉴定。

质证应当通知相关当事人到场，并制作质证笔录。质证笔录应当由当事人签字确认。