上海的工程招标投标管理完成了由事前审批到事中事后监管的革命性变化，近5年来逐步完成了全流程电子招标投标由点到面全覆盖，新时代新形势下如何促进事中事后监管模式真正做到公平公正、让建筑市场持续健康有序的良性发展，需要进一步精准规范落实各方权力与责任，夯实责任形成各方共识，本文对2021年上海工程招标投标事中事后监管的部分数据和典型案例进行梳理、分析和研究，在协同联动实现行业共治方面提出思考，以提高行业发展质量、增强市场治理效能。

为落实国务院推动政府部门深化“放管服”改革和优化营商环境的决策部署，有力激发市场主体生机活力，《上海市建设工程招标投标管理办法》2017年发布并实施后，上海工程招标投标管理落实改革措施，取消事前审批，实行事中事后监管。5年来，上海全流程电子招标投标逐步由点到面实现全覆盖，事中事后监管也逐步由探索走向成熟，但是全面深化改革永远在路上，远未到可以止步停歇的阶段，进一步加强和规范上海工程招标投标事中事后监管，是常态化开展扫黑除恶斗争、维护建筑市场健康有序、营造公平公正的法治环境和实现行业高质量发展的有力保证。

本文对2021年上海工程招标投标事中事后监管的部分数据和典型案例进行梳理、分析和研究，为促进对工程招标投标活动的精准监管，进一步规范建筑市场招标采购行为，持续提高工程招标投标的质量和效能提供思路。

一、招标公告环节事中监管暂停招标情况分析

2021年上海市进场公开招标的市管项目有917个标段完成招标登记，通过信息系统随机抽取一定比例纳入监管范围。其中抽中项目744个标段，未抽中项目81个标段，自动纳入监管项目92个标段。在随机抽取已抽中和自动纳入监管的836个标段中，暂停招标42个标段，暂停比例为5%（见表1）。

1.暂停招标原因分析

在暂停招标的类别和原因中，投标人资质设置与项目情况不符的有11个标段，不具备招标条件或缺少前期资料的有11个标段，招标公告数据填报有误及概算调整、招标范围调整的有10个标段。这反映出部分招标人和招标代理机构根据项目性质与规模准确设置投标人资质的认识研究不够；对项目招标前期策划准备不足，仓促发布了招标范围、概算限价等数据有误的招标公告。

2.暂停招标整改措施分析

暂停招标项目从整改措施上看，重新招标的有29个标段，重新上传前期资料的有11个标段，发出补充招标文件的有1个标段，终止招标的有1个标段。这反映出一些疏忽错漏导致不必要的重新招标占比较大，可以通过发出补充招标文件实现整改的占比较小，同时采用投标人筛选的招标项目逐步得到了规范。

二、招标投标评标环节资格审查方式情况分析

2021年，上海市完成定标备案的施工招标项目共计3840个标段，采用资格预审的有1898个，占比49.4%，其中2771个电子标采用资格预审的有1624个，占比58.6%。完成定标的专业工程暂估价施工招标项目共计661个标段，采用资格预审的有471个，占比71.3%；其中626个暂估价电子标采用资格预审的有459个，占比73.3%。

2020年4月1日起，《上海市房屋建筑和市政工程施工招标评标办法》将资格预审的适用条件从一级工程或施工技术复杂的工程项目扩展至单位集体决策采用资格预审的非政府投资项目。因此上述统计结果中施工电子标资格预审占比达到58.6%，暂估价电子标资格预审占比达到73.3%，即大部分电子标选择了采用资格预审的审查方式。

依据该评标办法的规定，资格预审无论是采用合格制加单位集体决策，还是有限数量制，均选取≥7家的申请人入围参加投标。绝大部分采用资格预审的项目招标文件都明确选取7家合格申请人入围参加投标。相较于全市平均每标段投标人数量为14家，采用资格预审的项目其投标竞争性减少了一半，相当于公开招标变为实际上的邀请招标。

三、各环节招标代理行为记录情况分析

2021年，上海市进场公开招标的工程项目6750个标段完成定标。其中，根据《上海市建设工程招标代理行为记录办法》的有关扣分规定，存在招标代理项目负责人行为扣分的全市项目共1075个标段，占比15.9%，每个标段平均扣分2.29分（见表2）。

1.按招标代理行为记录因素分类

按照招标代理行为记录扣分的记录因素来分析，全市招标项目扣分因素最多的是书面报告质量479个标段，接下来是招标文件质量164个标段、暂停招标情况131个标段。市管项目扣分因素最多的是评标情况29个标段，接下来是书面报告质量19个标段、开标情况10个标段。可以看出市级监管部门对开评标情况扣分占比较高，体现出招标投标事中抽查、开评标现场监管与事后监督分设的优势。

2.按招标项目类别分类

按照招标代理行为记录扣分的项目类别来分析，代理行为扣分项目类别最多的是施工招标，其次是暂估价工程和工程总承包。全市施工、暂估价工程和工程总承包招标项目4480个标段，存在扣分的有866个标段，占比19.3%，平均扣分2.24分/标段；市管施工、暂估价工程和工程总承包招标项目518个标段，存在扣分的有62个标段，占比12%，平均扣分2.53分/标段。市管扣分标段的数量比例低于全市，但标段扣分分值高于全市平均值。

四、事中事后监管的几点思考

根据以上对2021年度招标公告环节事中监管暂停招标情况，招标投标评标环节资格预审情况及各环节招标代理行为记录情况的分析，从招标投标活动各相关方权力与责任的角度来看，就工程招标投标事中事后监管作以下几点思考。

1.建立招标代理机构信用管理与应用体系

2015年以来，通过制定各市场主体信用评价管理办法和信用评价标准，上海已建立了建筑业企业、监理企业、勘察设计企业的信用信息系统，以及信用管理与应用体系。关于招标代理机构及项目负责人，上海目前已建立了招标代理行为记录办法与记分信息系统，尚未建立招标代理企业信用管理与应用体系。

在日常监管与专项检查过程中，应加强及时准确地记录招标代理行为，同时应制定招标代理企业信用评价管理办法和信用评价标准，将招标代理机构行为记录、代理合同业绩折算成信用分，并在网上提供查询接口，为招标人选择信誉服务好、有技术实力的招标代理机构提供依据，在减少社会成本的同时，也促进了招标代理企业与从业人员自觉自律参与信用体系建设，构建各方主体共同治理格局，优化建筑市场资源配置效率。

2.适当调整合格申请人入围数量及资格预审的适用范围

根据《上海市建设工程招标投标管理办法》，采用资格后审方式招标的，招标人可以选择采用投标人筛选方式进行招标。经筛选入围的投标人不得少于15人。另外招标人有了定标权，可对中标候选人的投标书进行复核澄清后，确定中标人。为进一步赋权并落实招标人主体责任，新评标办法扩大了资格预审的适用条件，非政府投资项目的招标人可以通过单位集体决策采用资格预审，并选取不少于7家的合格申请人入围参加投标。

根据前文的数据分析，资格预审在赋权招标人的同时，减少了投标人之间的竞争性，招标人集体决策很大程度限制了中小企业入围参与投标的可能性，不利于增强建筑市场经济活力的初衷。根据当前新冠肺炎疫情防控常态化下经济形势不确定性因素增加，为着眼经济长期稳定发展，稳增长促就业，为建筑市场注入生机活力，促进中小型建筑业企业共同发展，有必要适当调整合格申请人入围数量及资格预审的适用范围，避免将公开招标流程变相为类似邀请招标的流程。

3.避免增加投标人投标负担

2019年6月，在落实巡视整改、严厉打击围标串标违法行为的大背景下，借助建设工程领域招标投标专项整治、深化扫黑除恶专项斗争的东风，《上海市关于进一步加强本市建设工程招标投标监管治理打击违法行为的通知》即“沪十二条”应运而生，为规范上海工程招标投标活动，夯实招标人主体责任，构建行业共治格局，协同联动提升公正监管效能提供了良好的制度保障。

同时，“沪十二条”对投标人拟派项目管理机构核心人员社保缴纳、投标人拟任该标段项目负责人参加开标、项目负责人答辩等方面，作了相应要求与限制，增加了投标人围标串标成本，同时也增加了投标人正常依法合规参加投标的成本，与新冠肺炎疫情防控常态化下减少人员流动，以及优化营商环境提高办事效率、减少跑动次数的要求产生了一些矛盾。因此有必要对“沪十二条”进行重新评估，兼顾考量扫黑除恶斗争常态化与新冠肺炎疫情防控常态化，充分权衡利弊，将不符合新形势新要求的条款加以修订调整，充分放大政策的有利效果，避免无差别增加投标人正常依法合规参加投标的负担，减少资格预审申请文件或投标文件非必要拒收。

4.细化《评标行为记录表》

为确保投标人有效数量和投标人之间的良性竞争，评标专家应慎重使用否决权，对投标文件瑕疵和错误应区别对待，对非招标文件的实质性要求和条件，在不超出投标文件的范围或者改变投标文件的实质性内容的前提下，应当依法给予投标人就投标文件含义不明的内容进行澄清说明的机会。

依据《上海市建设工程评标专家评标行为记录办法（2021版）》规定，评审意见针对性不强，未体现评标专业水准的，作为书面警示情形，该专家记10分，曝光10日。除了专项评标评估，也可从评标报告看出，部分专家字迹潦草难认，内容简单敷衍，没有体现出应有的评标质量与专家技术水平，但又达不到书面警示与记分曝光的程度。因此可对评标专家《评标行为记录表》的分值进行细化，便于在事后监管中进行日常记分。

5.优化标准应用文本

上海全流程电子化招标投标逐步推行后， 招标代理机构在进场招标项目实施中，可以利用标书制作工具软件，在标准文本的基础上进行填写和补充，但不能对原有内容框架进行编辑和修改，一方面减轻了招标代理机构编制招标文件的工作量，另一方面也限制了根据项目特点、招标人客观需求、甚至疫情等突发情况编制招标文件的空间。一旦发生补充内容与原有标准应用文本不一致或者规定过细而不能枚举所有的情况，则极易造成开标环节不当拒收，或者评标环节不当否决。

监管部门应在动态修订标准应用文本与监管要点过程中，兼顾依法行政与公平效率，抓住精准监管、重点监管的牛鼻子，对非招标文件的实质性要求和条件部分如不能枚举则不宜过细，非招标文件和合同实质性条款应允许投标人启动容缺机制与缺项承诺。让各市场主体和从业人员感受到建筑市场招标投标监督的尺度与温度、管理的质量与效能。

五、结语

作为工程招标投标活动事中事后监督管理部门，应立足于“精准规范、提质增效”的工作目标，进一步落实“放管服”要求，寓行业管理于服务之中，持续优化建筑市场招标投标领域营商环境，让工程招标投标管理真正做到公平公正、权责统一、科学规范，确保建筑市场持续健康有序的高质量发展。

作者：戴学锋

作者单位：上海市建筑建材业市场管理总站（上海市建设工程招标投标管理办公室）

来源：《招标采购管理》2022年第7期