新时期深化政府采购制度改革是我国对政府采购领域制度格局的重大调整。全面修订政府采购法是深化政府采购制度改革的根本要求。继2020年12月4日发布第一版《中华人民共和国政府采购法（修订草案征求意见稿）》后，财政部于2022年7月15日再次发布《中华人民共和国政府采购法（修订草案征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），并向社会公开征求意见。《征求意见稿》充分体现了《深化政府采购制度改革方案》的精神，各界给予了高度评价。但《征求意见稿》也有值得商榷之处，本文以其为范本，就全面修订政府采购法的几个理论问题进行讨论，希冀能为制定良法提供些许有益参考。

《征求意见稿》应坚持民事合同论

关于政府采购合同的性质，学界一直颇有争议，目前有3种观点，即民事合同论、行政合同论和混合合同论。在混合合同论中，双阶理论有一定的影响。双阶理论认为，合同订立行为是行政行为，合同履行行为是民事行为。

在地方立法中，有将行政机关的政府采购规定为行政合同适用事项的立法例。《湖南省行政程序规定》第九十三条第一款规定：“本规定所称行政合同，是指行政机关为了实现行政管理目的，与公民、法人和其他组织之间，经双方意思表示一致达成的协议。”同条第二款是对行政合同适用主要事项的列举，其中第4项是政府采购。《江苏省行政程序规定》第七十七条第一款规定：“本规定所称行政合同，是指行政机关为了维护公共利益，实现行政管理目的，与公民、法人和其他组织之间，经双方意思表示一致达成的协议。”同条第二款是对行政合同适用主要事项的列举，其中第5项是政府采购。

然而，2022年7月29日江苏省人大常委会通过，自同年11月1日起施行的《江苏省行政程序条例》未使用行政合同这一术语，而是使用行政协议。其第一百一十六条规定：“本条例所称行政协议，是指行政机关为实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。”其第一百一十七条是对行政协议适用事项的列举，其中不包括政府采购。

笔者认为，《征求意见稿》应坚持民事合同论。

首先，现行政府采购法既未将政府采购合同规定为行政协议，也未将政府采购合同订立行为规定为行政行为，而是将合同订立和合同履行均规定为民事行为，即政府采购合同为民事合同。

政府采购法第二条第四款规定：“本法所称采购，是指以合同方式有偿取得货物、工程和服务的行为。”政府采购法第四十三条第一款规定：“政府采购合同适用合同法。采购人和供应商之间的权利和义务，应当按照平等、自愿的原则以合同方式约定。”政府采购法第七十九条规定：“政府采购当事人有本法第七十一条、第七十二、第七十七条违法行为之一，给他人造成损失的，应依照有关民事法律规定承担民事责任。”

根据以上规定，政府采购行为显然应适用民法，而非行政法。因此，政府采购关系上的纠纷应适用民事诉讼程序处理，而非行政复议、行政诉讼。政府采购法主要规范的是政府采购合同订立行为，显然是将政府采购合同订立行为纳入民事行为的范畴。当然，财政部门依照政府采购法对政府采购的监管行为，包括投诉、举报等处理行为，属于行政行为，应当适用行政法。

其次，政府采购主体具有特殊性，远远超越行政协议或行政行为的主体范畴。

《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（法释〔2019〕17号，以下简称最高法《行政协议规定》）第一条规定：“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”

换言之，行政协议的一方主体必须是行政机关。双阶理论的适用前提也是一方主体必须是行政机关。而现行政府采购法规定的政府采购主体是收支行为由《中华人民共和国预算法》规范的国家机关、事业单位和团体组织。

因此，行政合同论和双阶理论，在政府采购领域内并不具有普适性，而仅在采购主体只能由行政机关充当的特殊项目上，具有一定的适用空间。如，符合一定条件的政府和社会资本合作（以下简称PPP）项目。同时，人为地将行政机关采购行为的性质与其他主体采购行为的性质区别对待普遍化，除徒增混乱之外，并无实际意义。

不可否认，政府采购合同具有不同于一般民事合同的特殊性，都直接或间接具有一定的公共性。也正因如此，政府采购需要特别法即政府采购法来规范，且在政府采购法的规范中，有大量的强制性规范。但并不能就此而认为政府采购合同订立行为就是行政行为。

在这些强制性规范中，有些属于对政府（广义）内部事务管理的规范，如有关采购预算、采购实施计划、进口产品采购、采购组织形式、采购方式等规范，并不涉及或直接涉及外部主体的权利义务。有些强制性规范的存在，很大程度上是因为政府采购主要采用竞争性方式缔约。但也不能据此就认为采用竞争性方式缔约的行为就是行政行为。

招标、拍卖等竞争性缔约方式都属于《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）规定的缔约方式。就《民法典》而言，物权、婚姻家庭、继承制度均有大量的强制性规范，且大多涉及社会公共利益，但这并不能改变《民法典》的性质，也不能改变相应行为的民事行为性质。

同时，按照双阶理论，政府采购合同履行阶段的行为是民事行为，但并非是普通的民事行为，而是特殊的民事行为。这是因为政府采购合同是强制采用特殊方式和程序缔结的合同，不能像一般的民事合同那样可以任由当事人随意变更、中止或者终止。政府采购法第五十条也对此作出明确规范。

最后，民事合同论更有利于处理政府采购当事人之间的关系。

我国行政协议理论还不成熟，相应的立法和司法解释也相对简单。而我国民事合同理论和立法都相对成熟与完备。在此情况下，若采用行政合同论和双阶理论，则会人为地将政府采购当事人之间的关系复杂化，对其处理也变得很复杂。若采用民事合同论，则更有利于处理政府采购当事人之间的关系。

将创新采购合同、PPP合同规定为行政协议并不妥当

《征求意见稿》第七十一条规定：“政府采购合同适用民法典，但是创新采购合同、政府和社会资本合同适用行政协议的相关规定。”《征求意见稿》保持了政府采购法对政府采购合同为民事合同的定性，但将创新采购合同、PPP合同规定为行政协议。笔者认为，将创新采购合同、PPP合同规定为行政协议并不妥当。

——关于创新采购合同。

《征求意见稿》第六十四条规定：“创新采购是根据国家科技创新规划有关要求，对市场已有产品不能满足部门自身履职或者提供公共服务需要，邀请供应商研发、生产创新产品并共担风险的采购方式。符合下列情形之一的，可以采用创新采购方式采购：(一)本部门所需货物含有重大技术突破，且能够推广运用的；(二)公共交通、智能化城市建设等网络化基础设施建设项目，通过应用新技术或者新理念，形成新的管理模式，能够明显提高绩效目标的。”从《征求意见稿》规定的创新采购定义及其适用情形来看，存在以下问题：

其一，可能不当扩大行政协议的主体范围或者不当限制创新采购方式的适用。笔者认为，创新采购定义所称的部门，应不限于行政机关。这意味着其他机关也可以采用创新采购，实际上也可能采用创新采购。而行政协议的一方主体必须是行政机关，行政机关以外的机关与公民、法人和其他组织缔结的合同不是行政协议。如果将创新采购方式的适用主体限定于行政机关，则又无法发挥其他机关对创新的推动作用。

其二，将行政机关自身履职需要的创新采购合同规定为行政协议，不当扩大行政协议适用事项的范围。根据最高法《行政协议规定》第一条规定，行政协议的目的要件是“为了实现行政管理或者公共服务目标”。如果行政机关履职需要均属于“为了实现行政管理目标”，则行政机关的采购合同都是行政协议，原因在于行政机关的采购都是为了满足其履职需要。而现行政府采购法以及《征求意见稿》，并未将行政机关的采购合同规定为行政协议。如上文所说，也不能如此规定。

其三，将行政机关提供公共服务需要的创新采购合同规定为行政协议，同样是不当扩大行政协议适用事项的范围。如果行政机关提供公共服务需要的创新采购合同都是行政协议，则行政机关缔结的属于《政府购买服务管理办法》（财政部令第102号，以下简称102号令）规范范围的公共服务采购合同也应当规定为行政协议。而根据102号令第十九条规定，政府购买服务项目采购环节的执行和监督管理，按照政府采购法律、行政法规和相关制度执行。然而，现行政府采购法对政府采购合同的定性是民事合同而不是行政协议。《征求意见稿》也未将行政机关缔结的此类公共服务采购合同规定为行政协议。如此一来，《征求意见稿》将行政机关为提供公共服务需要而缔结的创新采购合同规定为行政协议，就缺失法理依据，也无实际意义。

其实，无论是民事合同还是行政协议，都是实现特定目的的手段和形式。可以通过民事合同达到目的的，完全没有必要另辟蹊径，采用行政协议形式。

——关于PPP合同。

以102号令规范范围的公共服务为例。有的既可以按照102号令所规定的政府购买服务模式实施，也可以按照PPP模式实施，目的都是提供公共服务。如果《征求意见稿》将PPP合同一律规定为行政协议，则会出现按照前者实施的是民事合同，而按照后者实施的是行政协议的结果。

对于PPP合同是民事合同还是行政协议，业内对此一直有很大争议，至今未形成比较统一的认识。

这种争议也体现在审判实践中。最高法《行政协议规定》出台之后，审判机关对PPP合同性质的认定，也未统一。就最高法《行政协议规定》本身而言，实际上其并未将PPP合同一律规定为行政协议。最高法《行政协议规定》第二条是对人民法院应当受理的行政协议的具体范围的列举，其中第五项是PPP协议，但是为其设置了限制条件，即“符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议”。而同条第一至第四项所规定的事项并无此限制条件。

换言之，最高人民法院并不认为所有的PPP协议都是行政法上的行政协议，其设置的限制条件体现出PPP合同的定性及解纷路径选取仍需审判实践作进一步探索。

毕竟，无论定性为民事合同还是定性为行政协议，并不具有一边倒的好处，而是各有利弊。PPP项目涉及的法律关系非常复杂，其合同的定性，对所涉各方利益的保护、社会资本方合作的积极性，都将产生重大影响，理应特别谨慎。

何况，最高法《行政协议规定》是司法解释，不属于立法范畴，对由其界定的行政协议定义的合理性、准确性，各界争议也很大。

因此，笔者认为，《征求意见稿》不宜将PPP合同明确规定为行政协议，至少不宜一律规定为行政协议。

基本功能与政策功能的关系

政府采购的基本功能也可称为政府采购的基本目标，是指政府采购意在达到的优质优价，以及因规范而实现的预防腐败等功能或目标。政府采购的政策功能也可称为政府采购的政策性目标，是指政府采购作为一种调控工具而对经济社会特定领域或特定对象的支持或促进，包括支持或促进创新、节能环保、不发达地区和少数民族地区发展、中小企业发展等。政策功能是一种派生性功能，容易非理性化，应受法律严格控制。在实践中，一方面，法定政策实效不足；另一方面，存在政策工具被滥用、非理性扩张、不当干预市场的问题。《深化政府采购制度改革方案》提出，构建现代政府采购制度要以优质优价采购结果和用户反馈（基本功能）为导向，同时将政策功能完备作为现代政府采购制度的重要内容。笔者认为，政策功能完备作为改革目标之一，不得作泛化理解。基本功能与政策功能的价值目标并不完全一致，两者易发生冲突。过度追求政策功能势必对基本功能造成损害。

在基本功能与政策功能的关系方面，应坚持基本功能优先，在此基础上追求政策功能，且政策功能拓展应有合理边界。换言之，政策功能完备应是有合理限度、合理边界的完备，而不是没有限度、没有边界的完备。现代市场经济应发挥政府采购的政策功能即调控功能，而非忽视政府采购政策功能的有限性，将其作为万能工具使用，导致舍本逐末、本末倒置，使得以基本功能为导向可能沦为一句空话。

经济合作与发展组织（以下简称OECD）于2017年在《公共采购支持创新：良好实践与战略》报告中提出“OECD推动战略性运用公共采购支持创新的框架”（以下简称OECD框架）。OECD框架以12项原则为基础，即透明度、诚信、准入、平衡、参与、效率、电子采购、能力、评价、风险管理、问责和整体性原则。其中，平衡原则概括了在公共采购物有所值的基本目标与其他政策目标之间进行平衡的必要性。平衡原则强调，公共采购制度有助于实现环境保护、创新、增加就业和发展中小企业等迫切的政策目标，但应与公共采购实现物有所值的基本政策目标相互平衡。在政府采购支持创新方面，OECD建议各国应将创新作为公共采购的第二位政策目标，并将其与物有所值目标进行协调。

正因为政策功能是政府采购作为一种调控工具而对经济社会特定领域或特定对象的支持或促进，政府采购活动应当遵守的根本性准则就不宜作为政府采购政策。将政府采购活动应当遵守的根本性准则作为政府采购政策，反而会降低其重要性。因此，笔者认为，《征求意见稿》第二十三条、第二十四条将本国采购、维护国家安全作为政府采购政策，并不妥当。在我国未加入《政府采购协定》、政府采购市场未完全对外开放的情况下，本国采购应当是政府采购的根本性准则，即基本原则。而管控进口才是政策性目标，才属于政策功能。同样，维护国家安全也是政府采购活动应当遵守的根本性准则，而不是政策性目标。

 优质优价、绩效、物有所值之间的关系

优质优价、绩效、物有所值都是对采购结果的重视和追求。

优质优价强调采购标的本身的质量和价格的关系，属于政府采购基本功能的范畴，且属于基本功能中的核心功能。《深化政府采购制度改革方案》提出，构建现代政府采购制度以优质优价和用户反馈为导向。这充分说明优质优价是现代政府采购制度的核心价值目标。

关于政府采购绩效，目前并没有统一的认识和表述。有学者指出，政府采购绩效是指政府采购产出与相应的投入之间的对比关系，是对政府采购效率进行的全面整体的评价，与政府采购效率既有区别又相互联系。一般来说，政府采购绩效不仅注重对政府采购行为本身效率的评价，更注重对政府采购效果的评价。政府采购的绩效包括狭义的政府采购绩效和广义的政府采购绩效，政府采购的公共性决定了在讨论政府采购绩效时，应该将政府采购绩效界定在广义的范围，除经济效益以外，还包括政治绩效和社会绩效。该观点实际上把基本功能和政策功能都纳入绩效考量的范畴。

物有所值则是一个相当抽象、不易把握的原则，对什么是物有所值、怎样才算是物有所值等问题的回答，智者见智，仁者见仁，极难形成统一意见。有关负责人指出，政府采购作为财政支出管理的一项基本制度，是全面实施绩效管理的重要载体，实现绩效目标落实到政府采购，就是确立政府采购物有所值制度目标。具体要在采购需求、交易规则、合同签订及履约管理、政策功能中体现物有所值目标。这实际上是把基本功能和政策功能都纳入绩效与物有所值的范畴。

然而，OECD框架将物有所值限定于政府采购基本功能的范畴，而未将政策功能纳入物有所值的范畴。对此，笔者高度认同。基本功能是政府采购的主要功能，政策功能是补充功能。将物有所值限定于基本功能的范畴，有利于突出基本功能的第一性，控制政策功能的非理性化。但笔者更倾向于用优质优价而非物有所值来表达政府采购的基本功能，与深化政府采购制度改革提出的“以优质优价和用户反馈为导向”建立现代政府采购制度的表达保持一致。对于绩效，则应当把基本功能与政策功能都纳入其考量之中。

此外，笔者赞同将绩效原则作为《征求意见稿》的基本原则，且应是首要原则，但在设计具体规范、制度时，则应坚持以优质优价为核心价值追求的基本功能的第一性，良好平衡基本功能与政策功能的关系。

为突出绩效原则的首位性，笔者认为，《征求意见稿》的基本原则，宜采用《民法典》对基本原则的表达方式，即《征求意见稿》的基本原则不以“原则”命名，而是对各项原则作适当展开。如，《民法典》第四条将平等原则规定为“民事主体在民事活动中的法律地位一律平等”；第五条将自愿原则规定为“民事主体从事民事活动，应当遵循自愿原则，按照自己的意思设立、变更、终止民事法律关系”。

采用《民法典》的表达方式，好处在于使各项基本原则更加明确、具体，体现出在本领域的特定内涵。政府采购法所规定的公开透明原则、公平竞争原则、公正原则（以下简称“三公”原则），在其他领域的法律也将其作为基本原则，仅在表述上略有不同。如，《中华人民共和国拍卖法》《中华人民共和国证券法》等。但其在不同领域的内涵显然不同。《征求意见稿》将“三公”原则简单规定为基本原则，无法凸显其在本领域的特殊性。

同时，各项原则分别描述，可以根据重要性的不同进行排序。如此一来，绩效原则就可以比较妥当地列于诸基本原则之首。若合并在一条或者一款进行表达，受制于语法结构、语言表达习惯等，只有将绩效原则列于“三公”原则和诚实信用原则之后，才比较通顺，却又凸显不出其在《征求意见稿》规范体系中特别重要的地位，易导致对绩效追求的末位化。