框架协议采购招标与传统的一单一招在供需关系模式建立、需求批量集中、合同执行期限、执行过程控制等方面存在较大的区别，必须加强框架协议物资招标、协议签订和执行全过程的控制，才能防范采购风险，充分发挥框架协议采购在维护相对稳定的供需关系、实现供应总体成本最低、提高采购效率等方面的优势。

一、引言

（一）框架协议招标的内涵

框架协议招标是在一定时间内，采购主体对具有较强通用性、较多数量、较高采购频次的物资或服务以集中统一的方式一次性开展的招标采购。该模式适用于一个招标人（总部）下属多个实施主体，且在一定期限内实施分批次采购的情况。具体实施中，招标人通过一次性招标，将物资或服务纳入一个统一的框架协议中，约定物资或服务的采购价格（或定价机制）和供应商范围，而不具体约定采购数量和总采购金额。采购实施主体可以根据框架协议分批次与中标方签订和执行合同（或订单）。

（二）框架协议招标与传统招标的区别

框架协议招标是传统招标模式的延伸，因此，从招标公告发出到签订框架协议，都必须严格遵循招标投标相关法律法规，这是相同之处。但是，框架协议招标与传统的一单一招方式也有较大区别。

1.框架协议招标物资具有特定的适用范围

由于框架协议采购是批量集中采购，因此只有采购频次高、需分次下订单、技术标准较统一、市场竞争充分的物资，才适合选择框架协议采购招标。一次性使用或技术复杂、标准不统一、潜在供应商少的物资不适宜通过框架协议招标采购。

2.框架协议招标具有约定的有效期

在传统招标方式中，合同的期限即为该次合同标的履行期限，而在框架协议招标中，是对约定的“有效期”内的需求分批次进行采购，在这段时期内招标的结果在限定条件下可多次反复执行。

3.框架协议招标中标人具有不唯一性

传统招标的中标人是唯一的，而框架协议招标采购有效期长，集合了不同区域、不同项目的需求，选择一家中标商存在安全及时供应风险。因此，框架协议招标采购签约供应商一般为两家以上。

4.框架协议招标价格具有不确定性

框架协议招标物资价格的不确定性体现在两个方面。一是部分框架协议招标确定的是定价机制（或计价公式），不是固定价格。部分物资品种有效期内受原材料价格波动影响较大，执行价格与原材料价格联动，需根据市场变化及时调整。二是由于供应商的不唯一性，框架协议执行价按照招标文件要求确定，供应商分别执行各自投标报价、评标基准价或有效报价的最低价，执行价格本身就存在差异。

5.框架协议招标具有份额可分配性

由于框架协议中标供应商的不唯一性，决定了需要将协议期内的采购金额进行分配。需求主体为单一单位的，按照招标综合得分排序及招标文件规定确定相应份额的中标人；需求主体为多个单位的，可按照单位或地域分包，并明确每包的份额分配比例。各执行单位可选取本单位适用供应商并按照份额分配比例进行分配。

二、框架协议招标和执行中存在的问题

（一）出现“泛框架协议”现象

联合国发布的《采购示范法》已明确了框架协议的适用条件，即当采购实体满足以下情形时，才能够使用框架协议程序：第一，对采购标的需求在未来特定时间内预计将重复或者不定期出现；第二，根据采购标性质，在未来某一时期可能因紧急情况存在采购需求的。部分下属采购企业在推进自采框架协议时，因为对消耗规律掌握不够或单纯追求框架协议采购率，对部分不符合实施框架协议采购条件的物资也按照框架协议进行招标，浪费招标资源，甚至成为违法违纪的保护伞。

（二）框架协议招标分包不合理易导致显失公平问题

框架协议招标物资品种多，数量较大，且涉及多个实施主体，需要在招标中分为若干标包，但在实际工作中经常存在分包不合理问题。如一个包中的潜在投标商在技术实力和规模方面差距悬殊，从而造成一些投标商可自然获得领先优势，严重违反了公平性和公正性原则。

（三）框架协议供应商业务集中，产能不足造成安全及时供应风险

框架协议招标完成后下发给各执行主体，各执行方选商时，如选取的供应商过于集中（集中到少数供应商），容易出现20%的供应商供应了80%的物资的情况，此部分供应商供货压力较大，产能难以满足大量集中需求，会造成交货延期，甚至将订单违规转包给协议外供应商加工，难以保证产品质量。而其他供应商经常是虽然入了围，但是业务量很少，久而久之参与框架招标的积极性会受挫。

（四）框架协议定价机制和价格调整机制的执行尚需进一步完善

传统招标模式下价格是唯一确定的，合同一经生成就不可随意更改。而在框架协议招标模式下，价格不是唯一的，一般情况下也不是一成不变的，在框架协议价格形成和执行过程中，如控制不到位会产生风险。一是在框架协议价格形成阶段，如最高限价核算不合理，设置过高则形同虚设，造成投标商围标抬高中标价格，过低则造成投标人意愿不足而流标。同时，因框架协议招标物资品种多，需求数量不确定，个别投标商为追求最大效益，报价时对不常用的品种报低价，常用的品种报高价，既实现评标商务得分高，又能保证后续所供物资价格高，如这样的投标商入围，将对企业造成效益损失。二是在框架协议执行中，一般都规定了调价机制，但是在实际执行中，部分品种的调价机制因缺少系统的数据或技术支撑，无法及时掌握是否触发调价机制，或者牵头单位工作不到位，不能及时启动调价机制，造成框架协议价格与市场脱节。

（五）框架协议份额执行缺乏有效控制手段

依法必招的框架协议必须实施份额招标，即确定特定份额的唯一中标人。因此份额招标的框架协议各执行方要严格按照规定的份额执行。实际工作中，份额的执行监控是个难点，因每个标包内规定了份额分配比例，供应商一般会同时中标多个标包。框架协议签订下发后，各执行主体根据通知要求进行选商和份额分配，上报总部和牵头企业，份额执行情况只能依靠各执行主体自行控制，而且只能是手工收集数据，监控不准确、工作效率低，如造成较大偏差，则易引起供应商投诉或法律纠纷。

（六）框架协议执行金额经常会超过招标时的预估金额

框架协议采购预案编制和提报招标委托时，会确定框架协议的预估金额，作为发布招标公告的依据。但是在实际执行中，因对需求集合不足、消耗规律掌握不够或生产建设出现较大变化，而系统也未设置相应的控制手段，会造成实际执行金额远超过预估金额的问题，存在以小博大的可能性，造成法律风险。另外，对已签订框架协议而增加物料时，由需求单位提出申请，牵头单位审核后在系统内维护，此环节存在风险：一是新增物料是否在框架协议范围内；二是新增物料是否有明确的价格形成机制、价格形成过程是否规范、价格水平是否合理等。

三、框架协议招标和执行过程控制

（一）深入研究物资需求，合理确定框架协议物资品种

框架协议物资是有适用条件的，只有符合“采购标的需求在未来特定时间内预计将重复或者不定期出现，或者在未来某一时期可能因紧急情况存在”条件的物资才适用框架协议招标。因此确定框架协议物资品种前，需求单位和采购部门要共同研究常耗物资（日常检维修）近三年需求规律，同时要结合基建、设备、投资、财务预算等部门的意见，在充分集合需求、研究消耗规律的基础上，对符合框架协议招标条件的物资制订集中采购计划，纳入框架协议招标流程。不鼓励无限制、滥用框架协议，要在优选品种的基础上做精框架协议，保证签订和执行的质量。

（二）加强框架协议招标方案集中会审，从源头控制招标质量

在招标方案编制中，一是要按照招标项目特点、执行主体的构成（单位或地域）、物资特性、市场竞争情况等要素合理划分标包，拟定科学合理的招标方案。二是定标原则中要保证足够的竞争性，根据招标项目特点、需求量、供应资源情况等设置一定比例的淘汰率；同时，在评估上期框架协议的基础上，考虑真正需要入围的供应商数量，防止部分供应商虽然入围，但是无业务可做的情况。三是因集合需求时一般会包括生产检维修、技改技措、一般项目物资需求，因此大部分框架协议招标属于依法必招范围，应实施份额招标，确定特定份额的唯一招标人，防范非份额招标中份额难以控制的缺点。另外，要积极发挥技术、经济专业领域专家技术优势，实施开门采购，邀请生产、技术、使用等部门共同参与，并对已拟定的招标方案组织集中会审，严格审核资格条件、技术条件、分包合理性、评标办法、基准价计算方法、定标原则等，形成会议纪要严格执行。

（三）加强框架协议选商管理，防范安全及时供应风险

框架协议集中招标完成后，由各执行主体在确定的供应商范围内选择本企业拟使用的供应商短名单，并确定份额分配比例，上报牵头企业备案后执行，这样就会出现选商集中到某几个供应商的情况。为防范供应风险，总部或牵头企业应对各执行主体选商情况进行汇总并审核，综合考虑供应商产能，在总部范围内平衡后再执行。同时，按产能许可、风险可控的原则，可以在招标文件中约定投标商不得兼中多个标包的情形。各执行主体选商时要充分考虑地域、价格水平、供应商服务意愿、易派客标准应用情况、用户意见等确定供应商短名单，实施“开门选商、量化选商”。在下一期框架协议招标前，要做好上期框架协议的后评估，对供应商供应及时性、价格水平、供货质量、服务等进行评价，作为供应商量化考评的依据。同时，要关注技术简单、通用类物资供应商长期在一个单位被选用的廉洁风险。

（四）完善框架协议价格形成机制和调价机制，发挥框架协议降本优势

框架协议招标因物资项数多，而且每种物资价格和消耗的频次相差较大，价格核算工作量大，投标商报价难度也大，要达到理想的招标结果，在制订招标方案时，合理确定评标办法、基准价计算方法、最高限价很重要。一是为避免供应商采取报价偏离的策略，可以将常用的总价基准价法变为采用单项基准价法，即每项物资均设置基准价；或者在评标过程中科学设定各规格型号物资的权重系数，对其中不常用的物资适当降低其权重。二是合理设置评标基准价，在计算评标基准价时可去掉一定比例的最高报价（如20%）和较少比例的最低报价（如10%）后的算数平均数再下浮一定百分比（如5%）或者乘以系数。三是在充分进行市场调研、成本分析的基础上，对最高限价测算依据进行集中会审，集体把关，确定相对合理的最高限价。四是要设立合理的调价机制，保证框架执行价贴近市场。应根据物资价格中原材料的占比及原材料市场变化特点，设定双方都认可的“黄金分割点”作为调价点，并约定调价系数或调价公式，当原材料价格触发调价点时，双方可按照约定进行调价。同时还应约定市场发生较大变化导致原调价机制失效时的特殊定价机制。另外，原材料价格的渠道来源要确定好，牵头单位要随时关注市场变化情况，及时进行价格调整。

（五）加强框架协议执行份额监控，防范投诉风险

因大部分框架协议招标集合了生产、项目的需求，属于依法必招范围，必须实施份额招标，确定某一特定份额的唯一中标人。因此各执行主体必须严格按照确定的份额比例与中标商签订合同（或订单）。框架协议份额执行是否符合规定份额比例，依靠手工控制难以保证准确性且效率低下，必须借助信息系统，如中石化BW系统有“框架协议管理模块”，笔者所在企业已经向BW顾问提出需求，建议在该模块中将招标结果、每个标包份额规定情况、订单签订情况等信息进行集成，可以及时监控每个标包内供应商供货情况，在框架协议有效期过半或者距离有效期截止日三个月前进行预警，确保在有效期内严格按照规定份额执行。笔者所在企业自行开发了过程控制信息系统，与ERP系统等连接，实现框架协议执行份额线上监控，当执行份额偏离规定执行份额时，系统会及时发现并将该项框架变为红色预警，确保了框架协议份额的及时纠偏、严格执行。

（六）严格框架协议适用范围和新增物料管理，防范执行金额远超过预估金额

虽然框架协议招标是预估金额，但框架协议的执行准确率应控制在±20%~30%，不宜偏差太大，否则就违背了招标文件内容，存在法律风险。要提升预估金额的准确性，首先，确定框架协议预估额时，需求单位和采购部门要共同研究常耗物资（日常检维修）近三年需求规律，同时要综合考虑基建、设备、投资、财务预算等部门的意见，充分集合有效期内的批量，提高预估金额的准确性。其次，框架协议招标完成下发执行通知时，要严格按照招标方案确定框架协议适用范围（如适用于生产检维修、一般项目等），防止超出适用范围的物资需求也执行该框架协议。最后，在框架协议执行中，需增加物料时要严格审核，确认该物料在框架协议供货范围内且定价机制明确，方可增加，并且对增加物料的总量应有所限制，如实际执行金额不能超过预估金额的30%（固化到信息系统控制，如超出则不能再做订单），特殊情况需重新组织集中会审，防止以小博大，使框架协议成为规避招标、独家采购的保护伞，导致法律风险。

四、结语

框架协议招标是近年来应用较广泛的一项新型采购模式，相比传统招标采购，其要求更高，做好这项工作对企业招标采购工作水平的提升具有重要意义。框架协议招标模式着眼于通过有序竞争，整合外部资源，建立相对稳定的供需关系，实现供应链上各企业之间的相互合作，提高竞争力；通过集合批量实施一定时期的集中采购，效率更高，效果更好。但是在实际操作中尚存在诸多需进一步完善之处，如不加强框架协议招标与执行的过程控制，将会给框架协议招标模式带来诸多诟病。因此，我们要充分辨析框架协议招标与执行中存在的风险和漏洞，不断丰富完善框架协议招标，强化、细化过程控制，防范风险，堵塞漏洞，才能充分显现框架协议采购模式的优越性。

作者：孙晓芳  王美志  

作者单位：中国石化齐鲁分公司物装中心

来源：《招标采购管理》2022年第7期