工作中，笔者经常发现，有相当部分的政府采购当事人对政府购买服务和政府采购服务时不时混淆，弄不明白两者之间的联系与区别，这为政府采购工作带来了一定的风险。因此，有必要对它们进行剖析，找出两者的共同点及不同之处，以便在实践中正确地加以运用，防止因为混淆造成项目采购工作不能正常开展下去，导致废标等情况发生。

概念

按照《政府购买服务管理办法》（财政部令第102号）的规定，政府购买服务是指各级国家机关将属于自身职责范围且适合通过市场化方式提供的服务事项，按照政府采购方式和程序，交由符合条件的服务供应商承担，并根据服务数量和质量等因素向其支付费用的行为，包括政府向社会公众提供的公共服务和政府履职所需辅助性服务。

按照《政府采购法》和《政府采购法实施条例》的规定，政府采购服务是指各级国家机关、事业单位和团体组织采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的服务的行为，包括政府自身需要的服务和政府向社会公众提供的公共服务。

购买主体（采购人）

政府购买服务的购买主体为各级国家机关（包括党的机关、人大机关、政协机关、民主党派机关）、承担行政职能的事业单位（以下简称参公事业单位）和使用行政编制的团体组织（包括妇联、共青团、总工会等）。公益一类事业单位（包括社科院、农科院等）、公益二类事业单位（包括高等院校、公立医院等）、从事生产经营活动的事业单位、使用事业编制且经费由财政拨款保障的团体组织（包括工商联、残联等），不得作为政府购买服务的购买主体。

政府采购服务的采购人为各级国家机关、参公事业单位、公益一类事业单位、公益二类事业单位、使用行政编制的团体组织以及使用事业编制且经费由财政拨款保障的团体组织。从事生产经营活动的事业单位，不得作为政府采购服务的采购人。

承接主体（供应商）

政府购买服务的承接主体为依法成立的企业、团体组织（使用行政编制的团体组织以及使用事业编制且经费由财政拨款保障的团体组织除外，下同）、公益二类事业单位和从事生产经营活动的事业单位、农村集体经济组织、基层群众性自治组织以及具备条件的个人（个体工商户）。各级国家机关、参公事业单位、公益一类事业单位、使用行政编制的团体组织以及使用事业编制且经费由财政拨款保障的团体组织，不得作为承接主体。

政府采购服务的供应商为法人、其他组织或者自然人，主要包括企业、团体组织、公益二类事业单位和从事生产经营活动的事业单位、农村集体经济组织、基层群众性自治组织以及具备条件的个人（个体工商户）。各级国家机关、参公事业单位、公益一类事业单位、使用行政编制的团体组织以及使用事业编制且经费由财政拨款保障的团体组织，不得作为供应商。

服务内容

政府购买服务的内容为政府向社会公众提供的公共服务和政府履职所需辅助性服务。政府向社会公众提供的公共服务主要包括公共安全、教育、就业、社会保障、卫生健康、生态保护和环境治理、科技、文化体育、社会治理、城市维护、技术性、行业管理、灾害防治及应急管理等服务；政府履职所需辅助性服务主要包括法律服务、课题研究和社会调查、会计审计、会议、工程、评审评估评价、监督检查辅助、机关工作人员培训、信息化、后勤等服务。对不属于政府职责范围的服务事项、应当由政府直接履职的事项、政府采购法律法规规定的货物和工程及将工程和服务打包的项目、融资行为，购买主体的人员招、聘用，以劳务派遣方式用工，以及设置公益性岗位等事项不得纳入政府购买服务内容。

政府采购服务的内容为政府自身需要的服务和政府向社会公众提供的公共服务。政府向社会公众提供的公共服务如上所述，政府自身需要的服务主要包括物业服务、安保服务、印刷服务、法律服务、车辆加油与维护保养、车辆保险及租赁、审计、资产评估、会议及展览、互联网接入、信息技术与云计算等服务。

从以上可以看出，政府购买服务和政府采购服务存在密切的联系，相互交叉，既有相同之处，也存在一定的区别，归纳起来，具体如下：

相同点

实施方式方面。政府购买服务属于政府采购服务的范畴，在实施过程中必须依据《政府采购法》规定的政府采购方式和程序按照服务类项目开展采购，以确保公开透明、公平竞争、客观公正。

管理方式方面。两者都根据目录来进行管理，对未纳入目录的不得予以实施。其中政府购买服务依据《政府购买服务指导性目录》；政府采购服务依据《政府采购品目分类目录》。纳入《政府购买服务指导性目录》的服务事项，在采购环节按照《政府采购品目分类目录》中的有关品目填报政府采购计划等等。

服务内容方面。两者都属于服务类别，将货物和工程排除在外，除政府向社会公众提供的公共服务内容一致外，政府履职所需辅助性服务和自身需要的服务内容也基本相同。

预算执行方面。两者都坚持先有预算安排、后购买（采购）服务的原则，严禁没有安排预算的事项，实施购买（采购），即无预算不购买（采购）。

服务提供商方面。政府购买服务的承接主体与政府采购服务的供应商范围一致，其中明确规定各级国家机关、参公事业单位、公益一类事业单位、使用行政编制的团体组织以及使用事业编制且经费由财政拨款保障的团体组织，不得作为服务提供商。

区别点

购买主体（采购人）方面。政府购买服务的购买主体与政府采购服务的采购人，具有差异性，政府采购服务的采购人范围比政府购买服务的购买主体范围要大，这也是两者最主要的区别点。政府采购服务的采购人除了包括政府购买服务的购买主体（即各级国家机关、参公事业单位和使用行政编制的团体组织）外，还包括公益一类事业单位、公益二类事业单位、使用事业编制且经费由财政拨款保障的团体组织。也就是说，在政府采购服务的采购人中，只有各级国家机关、参公事业单位和使用行政编制的团体组织，才可以是政府购买服务的购买主体，其他采购人不得作为购买主体。

采购方式方面。按照财政部《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（财库〔2014〕214号）和《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》（财政部令第110号）的规定，政府购买服务在实施采购时，根据购买服务的范围、内容和服务对象，可以采用竞争性磋商和框架协议采购方式，也就是说竞争性磋商和框架协议是目前政府购买服务的主要采购方式。通过这两种方式能够进一步压缩采购时间、优化采购程序、提高采购效率、满足服务对象的需求、全面提升满意度、充分发挥财政资金的效应。而政府采购服务根据服务项目的具体特点、项目管理的需要和实现项目的绩效目标等情况，可以采取公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、单一来源、框架协议等多种采购方式开展采购。这些采购方式都可以满足政府采购服务的需要，原则上没有限制性、倾向性的要求，只要有利于服务项目的顺利实施即可。

总体来说，政府购买服务属于政府采购服务的范畴，是其中特殊的服务类别，不能混为一谈，在采购实践中必须加以界定，予以区别，从而为更好地推进政府购买服务的开展做好铺垫。