良好的营商环境是保证政府采购竞争公平的前提。本文介绍了深圳、广州市和广东省优化政府采购营商环境的具体措施和做法，分析了当前面临的部分问题，提出了“放管服”改革背景下优化政府采购营商环境、实现竞争公平性的具体建议和方向。

一、优化政府采购营商环境的背景

为推动政府采购领域营商环境优化，激发市场主体活力，2019 年7月，财政部发布《关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》（财库〔2019〕38号，下称38号文），将贯彻落实《深化政府采购制度改革方案》迈出的第一步落在了优化营商环境上。38 号文主要包括六个方面：依法保障各类市场主体平等参与政府采购活动的权利、严格执行公平竞争审查制度、加强政府采购执行管理、加快推进电子化政府采购、进一步提升政府采购透明度、完善政府采购质疑投诉和行政裁决机制。新形势下，优化政府采购营商环境已成为优化我国营商环境的重要工作。

二、优化政府采购营商环境的地方实践

根据中央深化“放管服”改革要求及38号文精神，很多省市纷纷制定措施，采取行动，在政府采购领域贯彻落实“优化营商环境”要求。下面以深圳、广州市和广东省为例，介绍地方优化政府采购营商环境的具体措施和做法。

（一）深圳市优化政府采购营商环境的具体措施和做法

在政府采购领域全力推行“1234”工程，着力打造全国领先的优质营商环境。一是建立市区统一的政府采购电子化平台，供应商可实时获取政府采购各环节信息、在线参与项目投标。该平台是综合性的操作管理平台，具备政策法规发布、采购信息发布、在线获取文件、在线提问、投标、开评标、发布结果、开具发票、订立合同等功能。二是推行两项措施降低企业交易成本。即推行电子化招标投标、取消投标保证金。三是推进三项改革缓解企业资金压力。推出政府采购订单融资改革，供应商可凭借中标合同的预期回款向金融机构申请订单融资；鼓励采购人在签订合同后即预付一定比例的合同款给中标供应商；推进付款提速改革。四是建立四项机制引导企业公平竞争。即建立招标文件负面清单审查机制，明确21项禁止事项；建立公平有效投诉处理机制，实行“双人执法，律师审核，集体研究，限时办结”的工作机制；建立合同履约抽检评价机制，引入第三方专业检测机构，规范开展合同履约抽检评价；建立供应商诚信管理机制，对履约评价优秀的中标供应商给予优质合同续期奖励，在一定期限内禁止违法供应商参与政府采购活动。

（二）广州市优化政府采购营商环境的具体措施和做法

广州市财政局提出了五个方面19条具体措施，打出优化政府采购营商环境的组合拳。一是保障市场主体自由参与政府采购活动。要求各级财政部门限期集中清理妨碍统一市场和公平竞争的规定和做法。二是降低供应商参与政府采购活动交易成本。在全市政府采购活动中不再向供应商收取投标保证金，允许供应商自主选择以保函等非现金形式缴纳履约保证金。三是进一步增强政府采购透明度。推进开标活动对外公开、采购意向公开，做到政府采购信息与政务信息、公共资源交易信息等信息公开要求协同推进，扩大政府采购信息公开渠道。四是推进电子化政府采购。进一步推进实施“互联网+政府采购”行动，上线电子化政府采购平台和电子卖场，推动与公共资源交易平台数据共享，提升供应商参与政府采购活动的便利程度。依托电子化政府采购系统，为“银企”双方搭建一个信息对称、相互对接的政府采购合同融资平台，促进承担集中采购项目的民营企业和中小微企业向金融机构申请政府采购订单融资。五是以公正监管促公平竞争。规范政府采购供应商投诉处理和行政处罚行为，畅通供应商质疑投诉渠道，提高政府采购质疑投诉的处理效率。

（三）广东省优化政府采购营商环境的具体措施和做法

聚焦政府采购领域反映强烈的突出问题，广东省财政厅着重通过三大方面21条具体实施意见提升政府采购领域营商环境。一是全面清理妨碍政府采购领域公平竞争的规定和办法，营造公平竞争的市场环境。对各类企业平等对待，严格落实公平竞争审查制度。二是结合四大板块，规范备案政府采购计划和合同、科学编制采购文件、明确采购文件领购要求、规范供应商质疑答复工作等，进一步优化政府采购领域营商环境。持续提升透明度，营造更加高效透明的便民参与环境，实现政府采购信息的公开透明。规范供应商质疑答复工作，畅通维权救济渠道。三是加强监督引导，营造重信守约的信用环境。建立常态化监督检查机制，加大对采购活动中易发高发问题的检查考核力度。发布严重违法失信记录，促进形成“一处违规、处处受限”的联合惩戒机制。加强合同管理，严格履约付款。加强信用评价，将评价结果作为需求制定、履约验收、监督检查等工作的参考因素。

三、优化政府采购营商环境的思考与分析建议

虽然政府采购领域不断打造公平透明营商环境成效显著，但改革路上，永不停息，如何抓住“放管服”改革背景下优化政府采购营商环境建设的核心，笔者提出以下思考。

（一）“放”的思考

“放”，就是简政放权，政府要把该放的权赋予市场和社会，腾出精力加强事中和事后监管。因此，既要坚持“简”字当头，也要在“放得开”上下功夫，减少审批事项，优化审核工作流程，简化材料报送要求，推行不见面网上办理、限时办结等措施提高效率。简政放权不是放任不管，而是要化繁为简，透明高效。

思考：广州市优化政府采购营商环境的具体措施中，在全市政府采购活动中不再向供应商收取投标保证金的措施，降低了供应商参与政府采购活动交易成本，但实际操作中，供应商投标成本降低了，违约成本也相应降低了，采购人和代理机构在项目执行过程中，如不对应调整工作习惯和管理模式，较难在贯彻落实和工作创新中把握主动。

分析：供应商在投标阶段的主债务为诚实守信投标的义务。38号文中关于保证金的要求是“规范保证金收取和退还。采购人、采购代理机构应当允许供应商自主选择以支票、汇票、本票、保函等非现金形式缴纳或提交保证金。……采购人、采购代理机构不得收取没有法律法规依据的保证金”。对于文件的解读，重点是“规范”，而非“不得收取”。放弃“有效监管手段”之一换取“供应商减负”这一宏观目标，应再三精细化考量。

建议：允许供应商选择保函、保险等方式，建立银企合作机制，协调银行及其他金融机构降低门槛，为中小微企业开具保函或允许部分资信良好的企业为其他企业提供信用担保，以非金融保证等低成本、易操作的方式替代传统的转账等方式缴纳投标保证金，既能为中小微企业解决较为沉重的资金压力，保护与促进中小微企业发展，也能保障采购人自身的合法权益，兼顾双方利益，实现共赢与社会效益最大化。

（二）“管”的思考

“管”的方面要健全公开透明的监管规则和标准体系，创新监管理念和方式，严格规范行政执法，落实监管责任，切实提高事中事后监管的针对性、有效性，使市场活而不乱。“管”的重点是管方向、管政策、管引导、管评价。“管”要落到实处，对此不同的角色有不同的理解。

思考：例如38号文中“对于采购人、采购代理机构可以通过互联网或者相关信息系统查询的信息，不得要求供应商提供。除必要的原件核对外，对于供应商能够在线提供的材料，不得要求供应商同时提供纸质材料”。供应商如误解“管”的核心，认为只要在互联网上能查询到的，无需在投标文件中提供任何材料，就会出现“一放就乱”的问题。

分析：38号文相关要求的核心在于方便供应商参加政府采购活动，降低供应商参与成本，但部分供应商可能对文件解读有偏差，专家评委并非专业的互联网查询人员，其职责主要是根据相关专业领域的知识和经验积累按照招标文件要求对投标人进行公平公正的综合比较和评审，并非对项目所涉及的互联网信息进行查询，如误解文件核心精神，项目评审过程中将出现查询量过大，查询时间过长的情况，而且实际操作中，部分地区评审场地局限，评审过程网络不稳定或难以提供外网查询功能。

建议一：如评审过程中允许查询互联网的，采购人或代理机构可细化招标文件相关条款，例如“相关证明材料可通过互联网或者相关信息系统查询的，供应商可提供相关链接以便复核”。

建议二：如评审场地不能提供外网查询功能的，采购人或代理机构可细化招标文件相关条款，由查询供应商信息转化为供应商承诺相关内容的方式。

以上两个建议，通过在“法定”中细化“约定”内容，结合实际情况为供应商降低参与成本，可保护与促进中小微企业发展，保障项目有效进行，保证采购人和供应商双方的合法权益。

（三）“服”的思考 

“服”的核心是要实现治理能力现代化，就是要增强服务意识、创新服务理念，优化服务方式，大力提升政务服务能力和效率，有效增加公共服务供给，建设人民满意的服务型机构。

思考：深化“放管服”改革，优化营商环境的一个重要手段就是信息技术的应用。政府采购领域应用信息技术比较广泛，也发挥了重要作用，在以下方面可作进一步完善。

建议一：实行统一的政府采购电子平台建设标准，做好地方平台、部门专网、独立信息系统的整合接入工作。推进审查事项、办事流程、数据交换等方面的标准化建设。

建议二：打破信息孤岛、数据壁垒等制约平台建设和服务发展的突出瓶颈，大力推动跨地区、跨部门、跨层级信息数据开放共享，互联互通。

建议三：运用先进技术挖掘公共采购数据和信息的价值，解决监管难题。可通过大数据、智能化与区块链技术来解决围标串标、恶意低价难以识别与预警、无法客观评价评审专家的履职情况、对招标采购过程的监督管理缺乏有力抓手等诸多问题。

建议四：在平台建设和数据共享过程中，筑牢安全防线，确保政务网络和数据信息安全，保护好商业秘密和个人隐私。

目前，我国公共采购领域信用建设取得了一定进展，但也存在对信用评价重视程度不够，缺乏对信用评价体系的科学设计，信用评价发展程度不高等问题。公共采购领域可进一步加强信用体系建设，明确政府监管定位，充分发挥市场和社会的作用，采用科学信用评价指标体系保障评价结果的可靠性，实行激励和惩戒双向评价机制推进评价结果应用，充分利用信息技术手段完善信用评价体系。

（四）公共采购法律制度改革的思考

推进“放管服”改革不是一放了之的简单事项，应结合公共采购法律制度改革。

思考：我国公共采购法律主要包括《招标投标法》和《政府采购法》。随着信息技术的应用和采购实践的发展，两部法律都进入了大修时代。

2019 年12月，国家发展改革委牵头会同有关部门起草了《招标投标法（修订草案公开征求意见稿）》，并向社会公开征求意见。2020年12月，财政部起草了《政府采购法（修订草案公开征求意见稿）》，并向社会公开征求意见。修订重点围绕采购主体责任、交易机制、需求管理、履约管理、责任追究等方面。

建议：目前两法仍在修订中，修订可结合中央关于深化“放管服”改革，优化营商环境的要求，结合采购难题如低价竞标、以次充好、不诚信履约等情况，将“放管服”的核心要求融入其中，理顺政府与市场的关系，明确政府角色和定位，解决公共采购市场存在的突出问题，实现治理能力现代化，打造公平竞争的公共采购营商环境。

综上所述，正如李克强总理所强调的，改善营商环境，要进一步做好简政放权的“减法”，做强监管的“加法”和优化服务的“乘法”。在政府采购活动中，通过改善营商环境来营造公平竞争的高效采购环境、公正裁决的法治采购环境、公开透明的阳光采购环境，均有赖于政府部门、企业和社会各界共同精心创造、维护，以“减法”“加法”“乘法”理念服务于全社会，立足当前、着眼长远，进一步总结经验、积极探索，携手营造更好的营商环境。

作者：汤智琨

作者单位：广东省机电设备招标有限公司

来源：《招标采购管理》2022年第7期