本文作者农武东，工作单位系中国人民大学法学院。文章发表在《中国政府采购》杂志2022年第11期。

编者按

新冠肺炎疫情背景下的政府采购实践显现出我国紧急采购制度还有待完善。本文认为中国式紧急采购制度的建构应从制度机制、组织机制和保障机制三个方面来完善，本文立足于当前国内实际并借鉴国外经验，从基本原则、程序完善、监督救济、战略规划、协同机制、大数据运用、受益人参与、对中小微企业的支持保护八个层次对中国式紧急采购制度的建构路径进行了探讨并提出政策建议。

本文基金项目：国家社科基金重大项目“紧急状态的类型化和立法研究”（编号：20＆ZD175）。

一、中国式紧急采购的具体制度建构

（一）紧急采购的基本原则

《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）第三条规定了：“政府采购应当遵循公开透明原则、公平竞争原则、公正原则和诚实信用原则。”第四十三条规定：“政府采购合同适用合同法。采购人和供应商之间的权利和义务，应当按照平等、自愿的原则以合同方式约定。”以上原则了充分说明了《政府采购法》制定的根本目的是综合考虑公共资金的使用效率和供应商机会公平以及权利关系的平等，其实质是建立在市场资源配置理论的基础之上，而这显然与紧急采购所面临的物资需求极为迫切、物资市场相对短缺的局面大相径庭。再加之《政府采购法》第八十五条明确规定了：“对因严重自然灾害和其他不可抗力事件所实施的紧急采购和涉及国家安全和秘密的采购，不适用本法。”该条规定显然排除了紧急采购适用《政府采购法》基本原则的可能性，从而导致各地政府在应急管理状态下采用紧急采购模式时缺乏统一的原则导向。

法律原则具有指引、解释和补充的功能。指引的功能在于明确一个制度的基本方向，解释的功能在于对可能存在的模糊和歧义提供一个基本解释标准，补充的功能在于对可能存在的漏洞进行兜底补充。而紧急采购制度作为一种例外和非常规制度，更迫切需要针对基本原则进行建构，以对紧急采购过程中可能的混乱、模糊以及存在的漏洞与空白进行指引和补充。当前，紧急采购的基本原则可以适当参照应急管理中的基本原则进行建构，应当针对应急管理中的应急法治原则、权力优先原则、人权保障原则、比例原则和信息公开原则进行一定程度上的调试，以适用紧急采购的实践。

（二）紧急采购程序机制

什么情况下政府可以启动紧急采购？由哪些主体启动紧急采购？紧急采购下应当适用何种采购方式？什么情况下应当适时终止紧急采购的适用？以上四个问题是紧急采购的程序机制需要重点回答的问题。

首先，紧急采购的特殊性在于其突破了常规采购的计划性特征，而如果没有对紧急采购的启动条件和标准进行规定，就可能导致紧急采购程序的滥用，从而导致权力寻租等腐败问题的产生。2020年12月财政部发布的《中华人民共和国政府采购法（修订草案征求意见稿）》（以下简称“征求意见稿”）中，参照《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称《突发事件应对法》）对突发事件类型的划分，将《政府采购法》中关于紧急采购的适用范围由“严重的自然灾害和不可抗力”变更为“自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等突发事件”。该种分类方式具有重要意义，可以为紧急采购程序的启动提供指引。同时，还应该比照《突发事件应对法》中的相关规定，按照社会危害程度、影响范围等因素，将自然灾害、事故灾难、公共卫生事件分为特别重大、重大、较大和一般四级，紧急采购制度层面可以结合相应风险级别和紧急程度，确定相应紧急采购级别，并对紧急采购级别进行实时调整，不同的级别适用不同的采购方式和流程。

其次，征求意见稿中对哪些主体能够启动紧急采购依然进行了回避，在我国紧急采购的实践中，通常是由财政主管部门授权启动紧急采购程序，例如财政部2020年1月发布的《关于疫情防控采购便利化的通知》。当前还需要注意两个问题：第一，是否应当在相关法律法规中对授权进行分级管理。第二，政府临时成立的应急协调指挥机构是否可以启动应急采购授权。同时，还应该考虑到财政部门并非专业的应急机构，其内部缺乏对风险预判以及对紧急情况进行及时研判的专业人员，如果只能由财政主管部门启动紧急采购程序可能导致时间上的滞后性。因此，当危机发生时可由应急联防联控协调指挥机构等专业机构对危机情况进行科学研判后，报财政主管部门进行紧急采购程序的启动，也可由财政主管部门与相关专业机构共同进行研判并作出决定。

再次，2022年发布的最新的征求意见稿中对单一来源采购适用的情况进行了重新的规定，但依然未涉及对紧急采购的相关规定，这就使在什么情况下紧急采购可以适用单一来源采购依旧处于模糊状态中。罗马尼亚在新冠肺炎疫情期间，选择忽视欧盟2014年发布的有关公共采购的指令（24/2014/EU），允许政府对医疗物资之外的物资进行直接的采购，受到国外学者们的批评。批评者认为采取此种完全跳出法律框架之外的直接采购，而不是利用当前法律框架的韧性进行调试（比如采取法律规定的加速谈判程序），是不透明且缺少问责性的表现，且极容易产生腐败和低效率等问题。批评者明确指出，针对紧急的医疗产品之外的其他物资进行直接的采购是不必要的，甚至是不合法的，它鼓励腐败、不透明并且缺乏问责。如果《政府采购法》选择对紧急采购的采用方式进行回避，不仅将导致我国政府采购制度缺乏必要的韧性，更会助长紧急采购领域腐败的发生。当前应当参照域外法治的经验，对紧急采购的方式进行详细的规定，不能在紧急采购中当然地适用直接采购、单一来源采购的程序，应尽可能地采用框架协议下的紧急采购或加速谈判程序。

最后，2022年的征求意见稿对2021年的征求意见稿第五十二条进行了删改，删除了第五十二条第二款关于“当市场供应能力、供应时间能满足应急救援需要的，采购人不得因紧急采购排除竞争”的规定。该条的删减意味着最新的征求意见稿又重新回避了对紧急采购适用终止的问题。而缺乏对紧急采购何时终止的规定，可能导致在市场供需平衡的情况下，滥用紧急采购程序。在我国紧急采购制度的建构过程中，对紧急采购适用的终止条件进行规定是必不可少的，对终止条件的规定需要综合考虑市场的供需情况、当前危机的紧急程度、物资的紧迫性与重要性等多种因素，避免不法分子滥用紧急采购程序损害国家利益、谋取不正当利益。

（三）紧急采购的监督救济机制

《政府采购法》第六章、第七章、第八章分别规定了质疑与投诉、监督检查以及法律责任，很好地构建了我国政府采购的权责体系，但因为《政府采购法》对紧急采购的排除适用，使得当前缺乏对紧急采购监督救济机制的建构，紧急采购处于权责不相称的状况中。《政府采购法》不仅应当在法律层面对紧急采购中的监督机制、救济机制进行详细的规定，还应该根据紧急采购自身的特殊性，构建针对紧急采购程序的特殊监督救济制度。例如，联合国难民署提出的“实时评估”机制的关键在于构建一个实施评估的团队小组，对机构的采购进行实时的评估和比较，“实时评估”概念的提出是为了弥补事后审查监督的困难，其要求小组团队具有较好的专业性，能够一开始就识别并纠正采购中可能存在的问题。对于类似的机制措施，立法机构应该借鉴并运用到我国紧急采购制度的建构中，从而构建有中国特色的紧急采购监督救济机制。

二、紧急采购的组织机制建构

（一）战略采购规划

战略采购规划是为了给不确定性事件的应对注入确定性，当重大突发公共事件发生时政府手中有“粮食、弹药”。战略采购规划制度的关键在日常，政府在日常要做好“战”时物资储备、供应商甄别和培养、人才的培养等工作。因此，紧急采购的战略规划关键在于：一是要用好常态下的战略合作框架协议；二是要培养与供应商的战略合作伙伴关系。 

我国《突发事件应对法》确立了应急物资的保障协议制度，第三十二条规定：“设区的市级以上人民政府和突发事件易发、多发地区的县级人民政府应当建立应急救援物资、生活必需品和应急处置装备的储备制度。县级以上地方各级人民政府应当根据本地区的实际情况，与有关企业签订协议，保障应急救援物资、生活必需品和应急处置装备的生产、供给。”可见，国家提倡在应急情况尚未发生的情况下就积极与应急物资的供应商进行磋商，做到防患于未然。但《突发事件应对法》中的规定主要针对的是应急物资的磋商与准备，而当面临新冠肺炎疫情这类突发性强、影响范围大的事件，仅仅依靠事前的物资协议保障制度难以应对。应当将战略合作框架协议作为紧急采购中战略规划的重要部分，扩展战略规划的范围，不仅限于物资的准备。需要积极探索企业、供应商等社会组织与政府应急能力的互补，在此基础上签订战略合作框架协议，以满足应急状态下的风险管理、风险评估（例如，应急管理部与阿里巴巴集团签署战略合作框架协议）。同时，应当通过战略合作框架协议积极吸纳社会组织中的专业人员参与到紧急采购的过程中，使紧急采购政策的产出具有更高的科学性、有效性。

与紧急采购中的战略合作框架协议不同，紧急采购中的合作伙伴关系的建构主要是指采购与供应的一体化。政府选择国家和省级应急物资重点生产企业建立伙伴关系，成立现场工作组，协助和督促企业恢复生产和扩大产能，并运用税收优惠、资金扶持等政策在应急状态下调动重点合作伙伴的积极性。而在实践中，相关部门直到新冠肺炎疫情暴发后，才开始梳理应急医疗产业链，临时与相关供应商建立合作关系，对重点企业实行清单式管理与政策支持。这显然不符合战略合作伙伴关系的长远性、战略性的特点，而仅仅是临时性、紧急性、单一性的合作关系，不利于紧急采购制度的整体性、战略性建构。

（二）协同机制

紧急采购的协同机制建构主要包括中央与地方政府之间的协同、政府部门之间协同、区域之间的协同、政府与社会组织之间的协同以及各主体之间信息的协同。《“十四五”国家应急体系规划》中强调：“要按照综合协调、分类管理、分级负责、属地为主的原则，健全中央与地方分级响应机制，明确各级各类灾害事故响应程序，进一步理顺防汛抗旱、抗震救灾、森林草原防灭火等指挥机制。同时，要强化部门协同与区域协同。”我国在应对重大的突发事件时，通常都会启动联防联控协同机制，例如此次新冠肺炎疫情中，中央层面就成立了由交通部、民政部、审计署等多个部门参与的联防联控工作机制，该机制是具有中国特色的一套应急管理机制。而在紧急采购制度的建构中同样应当重视协同机制的建构，避免出现各地区之间、各部门之间相互掣肘，影响紧急采购的成效。同时，除了区域和部门之间的协同外，还要注重构建政府与社会组织之间的协同关系，利用社会组织的基层行动能力，更及时、合理地了解当前一线各地区、各部门最紧缺的物资，从而更有效率地开展紧急采购项目。最后，紧急采购中各主体之间信息的协同也同样重要，重点生产企业和重点医疗机构要及时收集应急物资的供需信息，并结合当前的应急信息建立统一的信息系统。各部门之间的信息协同要同步，从而保证产品的生产质量合格和价格合理，保证物资配置和资金使用的效率。

三、紧急采购的保障机制建构

（一）大数据电子化平台

2015年国务院发布了《国务院关于印发促进大数据发展行动纲要的通知》（以下简称《通知》）。《通知》指出：“大数据应用能够揭示传统技术方式难以展现的关联关系，推动政府数据开放共享，促进社会事业数据融合和资源整合，将极大提升政府整体数据分析能力，为有效处理复杂社会问题提供新的手段。建立‘用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新’的管理机制，实现基于数据的科学决策，将推动政府管理理念和社会治理模式进步，加快建设与社会主义市场经济体制和中国特色社会主义事业发展相适应的法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府，逐步实现政府治理能力现代化。”同年，国务院又发布了《国务院办公厅关于运用大数据加强对市场主体服务和监管的若干意见》（以下简称《意见》）。《意见》中更加详细地指出，“要运用大数据加强和改进市场监管，推进政府和社会信息资源开放共享，提高政府运用大数据的能力”。在政府采购领域，运用大数据技术能够对市场风险相关数据资源进行全方位的收集与分析，并将这些数据信息纳入风险防控系统中，充分挖掘数据的价值，为政府采购风险的有效防控奠定良好的基础。

同时，大数据技术的应用能够在政府采购的多个阶段发挥巨大的作用。在供需匹配方面，通过大数据对上下游企业资源进行共享对接，构建采购人与供应商的信息交流平台，使得供应商所供应的产品、供应产品的数量、配送时间与方式及产品标准和质量等数据能在网络数据平台上及时发布，使采购主体与供应商之间的信息沟通准确、及时，帮助其在突发事件中及时对市场上的供需情况做出反应。2022年的征求意见稿相比之前的征求意见稿在第五十五条有关电子化政府采购中，增加了“推进电子证照应用，实现政府采购信息资源与其他公共服务平台互联共享”。可见，信息的互联共享是大数据技术应用的重点关注领域。

在审计方面，大数据技术能够对政府采购制度的执行情况以及取得的绩效情况进行相应的反映，实现对政府采购中心、采购单位以及供应商在进行政府采购的时候所出现的重大违法违规问题的精准打击，助力全面实施政府采购信息的系统审计。

在监管方面，监管部门可以依据政府采购大数据发现违法行为风险点、预测违法行为，提早采取行动。大数据可以助力监管人员及时获取或固定违法证据。通过开放监管的相关数据，民众可以随时关注监管结果、获取违法行为人或违法企业的违法信息，进而对此发表评论。这种方式有利于强化社会监督评价，通过社会舆论的力量、社会信用信息的评价等震慑违法行为人。

突发事件为腐败提供了滋生的温床。紧急采购下对财务控制的减少、资金利用水平的大规模提升、各个机构部门之间的压力合作、供需的极度不匹配、程序的模糊以及各部门人员之间的频繁流动等现实情况使得紧急采购往往是在一种步调不协调、准备不充分、缺少必要程序的情况下进行的，这只会更加催生腐败。因此，相比政府在常规政府采购中运用大数据技术的情况，在紧急采购中充分利用大数据技术不仅是更为必要的而且是更为紧迫的，研究紧急采购中大数据技术的运用将是未来重要的课题。

（二）需求导向的受益人参与机制

在传统公共行政模式下，公共部门较少地关注外部环境以及利害关系人，在政府采购这种由政府主导的制度环境中更为如此。同样，在紧急采购中由于政府面临的是更为紧急和危机的事态，因此会更容易忽视受益人的参与。在很多情况下政府部门采用的是由决策部门进行需求表达和物资选择的管理者主导模式，而不是服务需求的需求者主导模式。紧急采购人员通常在确定受益人需求方面行使高度的自由裁量权，采购人员在确定需求和偏好方面的自由裁量权越大，就越容易对紧急采购产生不正当影响。因此，在需求锚定阶段引入受益人参与是必要的，并且能够帮助政府实现精确的供需匹配。同时，还应当看到，受益人参与不应当仅限于需求锚定阶段，还应当实现其在紧急采购中的全过程参与。应当建立受益人信息反馈制度，因为受益人是采购活动所直接服务的对象，所以受益人可以有效发挥监督管理作用。在受益人接受了紧急采购的物资或服务后，可以将使用情况、供应商提供服务的情况积极向采购人进行反馈，以便更好地实现其对紧急采购的监督。另外，受益人不仅仅是民众个体，民众单个个体的力量往往是薄弱的，紧急采购的服务对象往往是一个地区、一个社区或小区，要积极培育基层自治力量参与到紧急采购的全过程中。在2004年印度尼西亚海啸后的住房重建项目中，某援助机构在当地公告牌上公布了项目建筑和劳动力成本等细节，而当地社区人员与援助人员一起设计房屋、选择材料，并组织设备、劳动力、车辆和仓库。最后，当地建筑部门人员和社区协调人还签署了一份建筑项目成功完成的认证书。受益人或受益人团体应当被及时告知紧急采购的过程、供应商的选择等信息，并为紧急采购决策提供建议。同时，受益人团体中的基层组织（例如基层党组织）应当积极引导受益人参与物资匹配、物流调配、信息反馈等多个阶段，发挥参与决策、民主监督的功能，提升紧急采购制度的效能。在紧急采购的全过程中，当地社区的力量都是不容忽视的，采购人与受益人在紧急采购中的合作能够很好地防止腐败问题的发生。

（三）对中小微企业的倾斜保护机制

重大突发性事件会对经济产生较大的冲击，在危机期间，中小微企业抗风险能力较低，成为受冲击最大的经济主体之一。新冠肺炎疫情期间的调查统计显示，有近90％的中小企业认为此次新冠肺炎疫情使得企业营业收入下降、生产成本上升。因为疫情的扩散、居民流动性和消费意愿的降低，中小微企业在新冠肺炎疫情期间普遍面临缺乏生产订单、资金链断裂、复工复产困难等现实困境，这些困境严重影响了中小微企业的健康发展。在常规的政府采购中，中小微企业因为“准入门槛”“认定资质”“技术要求”等政策性要求，以及中小微企业自身在资金、供应链、技术以及信息获取上的局限性，与大型企业竞争往往处于劣势地位。欧盟国家很早就注意到这个问题，各个国家都相继出台了政策对中小微企业进行政策支持和倾斜保护，例如，帮助中小微企业更好地了解政府的采购信息、降低准入门槛、简化资格预审要求、分解采购项目、使用框架协议、鼓励中小微企业组成联合采购团体等，有利地促进了中小微企业在政府采购中所占的比例。在我国也有学者提出要利用政府采购支持中小微企业发展，更好地维护政府采购市场的公平竞争和良好秩序，促进社会就业、稳定社会经济发展，鼓励和促进科技创新。

事实上，作为在危机时期受冲击最大的经济主体之一，中小微企业的经营面临巨大的困境，如何利用好紧急采购这个应急状态下有利的政策工具，促进地方受到激烈冲击的中小微企业的复原与发展，是我们需要着重关注的课题。

四、结语

20年来，我国政府采购制度随着国家治理体系和治理能力的现代化而不断发展，而紧急采购制度作为政府采购制度的一部分却有待完善。究其原因主要有三个：第一，我国应急管理体系的发展本身起步较晚，公共应急体系的建立始于2003年“非典”疫情，2007年《突发事件应对法》的颁布标志着我国应急法制体系框架的初步建立，紧急采购制度的起步和发展相对较缓。第二，从2003年《政府采购法》开始实施到最近的一次征求意见稿的发布，紧急采购仍在《政府采购法》的适用范围之外。设计的初衷可能是考虑到紧急采购涉及非常规程序，应由相关地方和部门根据实际情况进行灵活处理，而这样的考量也在一定程度上限制了紧急采购制度的发展。第三，紧急采购问题本身是一个跨学科、多层次的问题，实践次数较少，文献资料难以获得，使得关于这方面的研究相对滞后。

但应当看到，例外情况往往代表着更大的自由裁量权，应当得到更加谨慎的行使，不然将带来合法性危机以及腐败等问题，紧急采购也是如此。因此，本文提出从制度机制、组织机制、保障机制三个方面建构中国式的紧急采购制度。制度机制的建构主要涉及法律规范层面，组织机制主要涉及具体的决策和运行层面，保障机制主要涉及技术运用、公共参与以及政策功能层面。紧急采购制度的建构是一个系统工程，不仅需要在法律层面给予关注，更需要在其决策、运行、实施、产出等多个层面给予同等的关注。