本文作者庄子瑞，单位系北京国家会计学院。文章发表在《中国政府采购》杂志2022年第11期。

编者按

中小企业是我国市场经济体系的重要组成部分，也是推进经济社会发展的主要力量。本文作者认为,目前我国中小企业参与政府采购面临采购门槛较高、政府采购信息化平台有待完善、采购人发挥政策功能意识不强等问题。本文对政府采购如何积极发挥政策功能和作用、采取哪些有效措施促进中小企业发展提出了建议。

在复杂的内外部形势影响下，我国一部分中小企业在全球供应链上被动形成“脱链”。因国内疫情防控需要，有一段时间很多地区中小企业生产经营、物流运输遭受很大困难，企业出现间歇性停工停产，经营利润下滑严重。部分中小企业经营难以维持，陆续裁员停产，大量人员下岗失业。全社会须密切关注大规模失业可能导致的相关隐患和风险，及时采取相应的政策和措施，支持中小企业恢复正常的生产经营，多措并举增加就业岗位、缓解就业压力。

一、中小企业成长和发展的经济学分析

英国著名经济学家凯恩斯在其《就业、利息和货币通论》一书中提出有效需求理论。该理论认为，投资不足和消费不足会导致社会有效需求不足，从而无法实现充分就业状态。凯恩斯主义经济学在有效需求理论中引入“功能财政”观念，政府应充分发挥财政政策的作用来解决失业问题。此后，美国经济学家萨缪尔森继承了凯恩斯主义理论，并对其经济学说做了补充发展。萨缪尔森在《公共支出的纯粹理论》一书中论述了市场失灵与政府干预理论。这些理论认为，市场机制虽然是一种有效的社会资源配置方式，但由于市场本身缺陷，存在着市场失灵领域。其中公共产品的存在是导致市场失灵的重要原因，其他因素有市场垄断、外部性影响、信息不对称、经济周期等。市场失灵导致社会资源配置低效或无效，需要由政府来干预和调节经济，以提高社会整体福利水平。政府采购促进中小企业发展，正是政府利用公共财政支出政策，通过实施一定的采购规模和结构安排，对中小企业发展过程中的市场失灵领域予以修复和调节。

（一）中小企业面临着大企业的市场垄断

我国较多的大企业居国民经济支配地位，大企业凭借自身的规模、技术、资金等优势，在市场中获得比中小企业更为有利的垄断性地位，并凭借该地位挤压着中小企业的发展空间。中小企业存在规模小、竞争力弱等特点，在大企业形成的市场垄断中处于不利地位。没有政府政策的干预或支持，仅仅依靠市场这只“看不见的手”的作用，中小企业无法获得大企业拥有的资金、技术和市场等要素，难以通过市场竞争获得发展机会和成长空间。

（二）中小企业融资存在信息不对称现象

在金融市场上，由于大企业经营及财务管理比较规范，各类信息披露也很充分，金融机构能以较低成本获得大企业资信情况，使得大企业融资较为便捷；而中小企业数目众多、发展水平差异大，商业银行搜寻与甄别有发展前景、资信好的中小企业所付成本较高，因此不愿对中小企业经营及信用状况等开展深入调查，以减少金融风险、提高信贷质量，从而导致中小企业融资因信息不对称而产生“市场失灵”现象，中小企业融资长期存在着“麦克米伦缺口”。

（三）中小企业科技创新活动存在外部性

由于科技创新成果具有使用的非排他性,中小企业自身开发的新技术、新工艺容易以准公共产品方式，无偿地被其他企业“搭便车”使用，科技创新活动容易形成“利益外溢”，从而使得中小企业缺少科技创新内在动力。在中小企业科技创新活动中，由于创新活动外部性产生的市场失灵，公共财政理应发挥作用，即以经济学家庇古提出的“政府对外部性问题进行必要的干预，纠正市场配置资源的失效”的方式，通过向中小企业购买特定产品，增加对自主创新产品订购比例，从而体现政府采购政策对科技创新活动“利益外溢”的补偿功能，引导和激励中小企业的创新动力。

（四）中小企业发展与社会就业问题

宏观经济学失业理论认为，社会有效需求不足和工资刚性等原因造成失业，市场机制难以通过自发调整使经济趋于充分就业状态，就业市场同样存在“市场失灵”。失业不仅造成市场经济中的资源浪费，而且不利于全社会的稳定和发展。中小企业是吸纳社会就业的主力军，在当前严峻的就业形势下，公共财政更有必要采取积极的购买性支出政策，稳住大多数中小企业正常生产经营活动，确保全社会维持一定就业水平。

二、中小企业参与政府采购面临的主要问题

（一）中小企业面临的采购门槛较高

政府采购活动中，在对中小企业资质要求方面，大多数政府采购招标文件都对参与的中小企业资产规模、产品市场份额及项目经验等提出准入要求。比如集中采购和工程项目招标，每个采购合同的金额比较大，对竞标者履约保证金要求较高，对此中小企业无法与大企业开展竞争。在中小企业组成联合体投标方面，允许联合体投标，体现着政府采购制度的政策功能，也是政府采购扶持中小企业的一项重要举措。但在采购实践中，很多招标文件中列有“禁止联合体投标”规定，中小企业联合体无法参与投标，从而限制了中小企业依附大企业共同参与政府采购的机会。在一些地区政府采购活动中，地方政府为了发展区域经济、保护地方企业，倾向于给本地企业提供参与政府采购机会，从而对外部企业设置较高门槛，“异地投标受限”现象较为普遍。

（二）中小企业参与政府采购能力尚待提高

从当前中小企业参加政府采购实践情况来看，有能力参与政府采购并获得政策扶持的中小企业所占比例仍较小，其中生产制造类和科技创新类中小企业占比更少。除了中小企业规模小、竞争能力不强以外，中小企业自身也存在以下问题。第一，中小企业受经营和管理水平等因素影响，企业缺乏长远发展规划，大部分企业未设置对接政府采购的机构和人员，缺少对政府采购支持中小企业相关政策研究，不熟悉政府采购主要流程，参与编制标书和实践操作能力不足。第二，部分中小企业对大企业等竞争对手存在敬畏心理，对参与政府采购缺少自信心，跟踪搜寻政府采购信息持续性不够，存在主动放弃政府采购机会的心态。第三，部分中小企业履约诚信和服务保障能力较差，甚至发生一些破坏采购市场环境、违法违规的行为，损害了企业自身信誉，丧失了利用扶持政策拓展企业发展空间的机会。

（三）政府采购信息化平台需进一步完善

当前，随着各地数字化政府的建设，在各级政府采购信息化平台中，基本都实现了招标投标全流程电子化，政府采购的招标、投标、开标和评审等重要环节已纳入信息系统。但在采购实践中，在同一个集中招标平台上，投标、竞价、谈判和评价的信息化技术应用仍存在不足，平台上的部分功能和服务尚无法完全通过电子化流程来实现，各地仍不同程度地采用线上与线下相结合的运作方式。

在全国采购信息互联互通方面，由于各地政府采购信息平台大多具有地区性特征，各个省市信息化平台间仍存在系统兼容性等问题，政府采购信息资源共享使用过程中仍存在“信息孤岛”现象，中小企业供应商尚不能及时掌握政府采购全部信息。

（四）政府采购人发挥政策功能意识有待加强

在政府采购部门及机构实际采购工作中，通常其首要目标是追求财政资金使用效率，而在如何服从经济社会大局、主动运用政府采购促进中小企业发展方面，政府采购人发挥政策功能的意识还较薄弱。政府采购部门设置采购需求时，大多以特定品牌、重点企业为基准，设定具体的技术工艺、产品功能等指标，对于新加入的供应商，特别是中小企业的产品缺少主动了解和服务，发挥政策功能的意识仍不够。

此外，政府采购管理部门仍需加强对中小企业的专业化指导，定期开展政府采购流程和实务操作等方面的培训，支持和督促中小企业配备职能部门和专业人才，以引导更多中小企业加入政府采购队伍，提高政府采购政策的扶持效果。

三、政府采购促进中小企业发展的作用机理

政府采购政策促进中小企业发展的作用机理，即政府采购政策通过各项工具及中间媒介变量，继而对中小企业的生产、销售、投资和消费产生变化，最终影响中小企业的经营状况和收益水平，从而将政策工具变量转变为政策目标变量。

（一）影响中小企业的资源配置

在市场经济中，经济政策对中小企业生产要素等资源配置影响较大。比如，政府采购政策对特定行业的中小企业倾斜，增加该类中小企业产品的购买量，就会引起生产要素向这些行业流动，从而促进该类行业中小企业的发展；政府采购合同可以通过担保融资，为中小企业增加一定的融资渠道，达到资金要素的优化配置；政府优先采购政策，可以鼓励中小企业注重科技创新，发展先进技术，促使资本、劳动力等生产要素向科技型中小企业的聚集。

（二）影响中小企业的发展模式

政府采购发挥政策功能，通过采购部门制定供货商产品类型和技术标准等准入门槛，影响着中小企业的产品结构和发展模式，继而改变中小企业的经济行为和价值取向。政府部门可以通过政府采购政策，增加符合国民经济转型升级的科技型中小企业产品的采购，从而促进中小企业内涵式发展能力的不断提升。政府采购注重对中小企业绿色环保产品的采购，则会促进相关中小企业向重视环境保护和可持续发展方向转变。

（三）影响中小企业经营效益

首先，政府采购可通过采购产品数量和结构调整，增加对中小企业相应产品需求，从而直接影响中小企业的生产与经营效益，促进企业就业人员的增加。其次，政府采购发挥政策功能，支持建立中小企业采购服务体系，完善采购市场软硬件设施，为供应商提供信息咨询服务、采购技术指导等，可降低中小企业参与采购的成本，促进其得到更多采购机会，从而间接地增强中小企业发展能力。

四、当前政府采购促进中小企业发展重点思路

在当前经济形势下，为缓解实体经济下滑、社会就业危机等重大难题，政府采购作为一项公共财政制度，应积极发挥其政策功能和作用，将拉动经济增长、扩大有效需求以及支持中小企业纾困解难和增加就业岗位，作为现阶段一项重要任务和政策选项。 

（一）扩大中小企业参与政府采购的总规模

当前，面对经济下行压力加大、社会总需求不足的状况，突出扩大内需和就业优先导向，是宏观调控的一项重点任务。在特殊的经济形势下，公共财政适当提高赤字率，政府采购前瞻性地采取“需求管理”措施，制定相对宽松的政府采购政策，通过公共财政支出的反周期调节作用和乘数效应，直接促进企业稳定生产经营，继而带动经济增长和社会就业。扩大的政府采购规模，除满足全社会正常公共产品和服务的采购数量外，还应进一步扩大对公共工程、基础设施和公共卫生服务等行业的产品与服务采购，比如城市轨道交通、新能源汽车充电桩、医疗防疫设施与设备等领域。其中，政府采购更是要通过购买性支出，扩大对中小企业产品的市场需求，提高对中小企业直接采购总规模和比例，千方百计维持中小企业产业链与供应链稳定，缓解中小企业的生存危机，全力稳住中小企业这个最大的就业市场。 

（二）积极为中小企业参与政府采购创造机会和条件

1.降低中小企业参与政府采购门槛。对于参与政府采购投标的中小企业，建议适度降低对企业注册资本、资质等级、经营业绩、技术指标等方面的要求。中小企业注册资本及经营业绩等准入资格，可设定成与政府采购合同金额、类型相适应的比例。采购人及采购代理机构应着重考察和评定中小企业产品和服务质量，以及企业的商业信誉和履约能力等，从而为诚信经营、经营服务水平高的中小企业提供参与政府采购机会。在当前经济形势下，可试行将中小企业吸收高校毕业生和下岗工人数量作为政府采购评标的加分依据的评审办法。

2.提高面向中小企业采购份额预留比例。根据实体经济走势情况，相机抉择地提高政府采购给予中小企业的份额预留比例，体现特殊时期的政策导向。同时，在增加给予中小企业份额预留总比例的前提下，建议将政府采购预留份额，按照中小企业类型，分别设置相应的权重比例，例如，对于创新产品、绿色环保产品所属行业的中小企业，应给予更多的预留份额比例，加大政策支持力度；而一般、通用性质的办公设备等行业，则设置相对较低的权重比例。建议在各级政府采购过程中，按照采购项目总量划出一个额度线，即相当于给中小企业设定出一个采购保护区，将采购规模在该额度线以下、技术含量较低的采购项目，全部留给符合条件的中小企业参加竞争投标。同时，政府采购监管部门加强在采购份额预留比例方面的监督考核和信息披露，要求各预算单位定期报送政府采购定向支持中小企业的项目预留和执行情况。

3.制定形成规范的联合体投标及分包采购机制。进一步完善有中小企业参与的联合体投标机制。大企业和小企业组成的联合体中标，可为中小企业增加参与政府采购实践经验，并增加与大企业商业合作和技术交流的机会。政府采购部门应积极支持大企业与中小企业供应商组成联合体参与投标，增强联合体在投标时的竞争力。同时，在政府采购具体实践中，进一步明确联合体投标的合作机制及参与范围。在联合体参加政府采购时，对于中小企业合同金额占到联合协议中合同总金额30%以上的，给予联合体3%以上的价格扣除。

在政府采购中，一些预算金额较大、技术复杂的采购项目，中小企业通常无法独立承担，此时采购部门可鼓励和引导先由大企业参与投标，在大企业获得中标后，选择一定比例项目向中小企业进行分包，为中小企业参与采购提供机会，同时也有利于政府采购项目与区域性生产链、供应链的有机融合。在实践层面，根据行业特点，大企业采购项目对中小企业分包计划，可适时制定形成硬性比例指标。采购管理部门确定政府采购可分包合同的类型，在大企业竞标成功后，即要求该大企业按照确定的比例，提供中小企业相应的分包计划。

4.降低中小企业参与政府采购的交易成本。在中小企业提供履约担保情况下，可以采用以动产或不动产来抵押等方式，减少对企业现金流的占用。对于政府采购合同中设定有首付款条款的，设定首付款支付比例不低于合同金额的60%或更高比例。对满足采购合同支付条件的，采购人要加快采购资金支付进度，进一步缩短货款支付时限，及时将资金支付到中小企业账户，全力缓解中小企业现金流短缺问题，助力降低中小企业交易成本。

（三）政府采购优先扶持科技创新型中小企业

在科技强国的时代背景下，政府采购应突出对中小企业科技创新的引导与促进作用，将政府采购支持重点聚焦于拥有关键核心技术、处在技术创新成长期、产品有市场前景的中小企业，确保中小型高新技术企业在政府采购中占据一定比例，并将政府采购市场鲜明地向“专精特新”中小企业倾斜。

政府采购管理部门要根据各级政府的企业自主创新产品认定管理办法，确定符合政府采购中小企业自主创新产品认定标准，及时通过政府采购网站公布认定后的中小企业自主创新产品目录，为政府采购选择中小企业供应商产品提供依据。同时，借鉴发达国家的采购经验，各级财政部门优先安排对中小企业自主创新产品的采购预算。对中小企业开发的科技型产品、高新技术产品和符合国家产业发展导向的产品，政府采购部门实行优先订购制度，有条件的地方还应当确定每年的具体采购比例，通过预留采购份额、优先采购、评审中提高价格扣除比例等办法，促进科技创新类中小企业的成长与发展。

（四）完善中小企业参与政府采购信用担保融资体系 

政府采购实施过程一般较长，中小企业供应商普遍存在流动资金方面的压力。中小企业供应商以中标通知书和采购合同等作为信用抵押凭据，在担保机构提供投标保证、履约能力等方面担保情况下，向金融机构申请贷款，并与金融机构按照市场化方式确定担保事项、担保费率及违约责任，金融机构在线上确认后即可提供相应融资服务。

中小企业参与政府采购的信用担保融资体系的建立，拓展了中小企业融资渠道，降低了其参与政府采购的成本。同时，中小企业在采用信用担保进行融资时，由专业担保机构综合评价其资信及诚信状况，该信用担保机构对中小企业投标和履约等行为的监管，也有助于政府采购管理部门丰富监管手段，提高政府采购质量。对此，各地应进一步完善中小企业参与政府采购的信用担保融资体系。政府采购管理部门应进一步做好引导和服务作用，构建起财政部门、金融机构、担保机构乃至采购人之间的协同合作机制，理顺中小企业政府采购合同担保等融资的程序与通道，为缓解中小企业参与政府采购融资难题提供一个可靠的保障。 

（五）构建全国统一的政府采购信息化平台

加快推进政府采购电子化建设，尽快建立起全国统一的政府采购信息化平台，规范政府采购信息发布渠道，提高政府采购工作的公开性和透明度，降低中小企业参与政府采购成本。建议该平台系统的组建包含以下几个部分：一是采购人信息及中小企业供应商数据库。相关数据应做到公开透明、更新及时，并附有中小企业信用状况查询功能。二是中小企业产品目录。该栏目应明确列出一段时期中小企业供应的产品种类和数量。三是政府采购业务处理系统。该系统应具有制定采购项目计划、参与电子投标、进行专家评审、公示中标结果、展示合同实施进度等功能，有助于减少各类供应商参与采购成本，提高政府采购效率。四是政府采购监督管理系统。包括各类电子证件、电子合同、电子签名、网上质疑投诉等应用，该系统具有对合同执行及流程情况的跟踪、监督功能。在以上平台中，政府采购监管部门、采购人、集中采购机构、供应商、社会代理机构及评审专家等相关主体，按各自权限进入并操作使用。与此同时，各级政府采购管理部门应进一步完善中小企业参与政府采购的业务培训机制，完善专业化咨询服务体系，引导中小企业加强对政府采购政策法规的学习，熟练掌握政府采购招标流程，不断提高自身产品质量、售后服务及诚信履约能力，增强企业参与政府采购的竞争实力。

五、结语

近年来复杂的经济环境和形势，给中小企业成长与发展带来较大影响。本文运用经济学理论分析和探索政府采购促进中小企业发展的主要动因。同时，以政府采购政策工具理论为起点，剖析政府采购促进中小企业发展的作用机理和逻辑关系，进一步论证政府采购政策对中小企业的资源配置、发展模式及经营效益产生的影响和作用。

政府采购是财政支出管理的重要制度和手段，促进中小企业发展也一直是政府采购理论和实践重点关注的政策性目标。政府采购应有针对性地发挥其促进中小企业发展的功能和作用，并努力实现公共资源配置的“帕累托改进”。

综合以上的分析与研究，在当前政府采购促进中小企业发展的运行实践中，政府采购应充分体现财政支出的汲水效应，采取相机抉择的政策，创新相关政策工具。在需求拉动方面，扩大中小企业参与政府采购规模，制订相应规则增加中小企业参与政府采购机会；在扶持激励方面，优先支持科技型中小企业，完善中小企业参与政府采购信用担保融资体系；在公共资源方面，构建统一的政府采购信息化平台。随着对政府采购政策功能及目标认识深化，我们仍需不断研究解决出现的新问题和新挑战，并逐步形成政府采购促进中小企业发展政策体系和总体框架。

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