本文从采购实践中“提出质疑—放弃中标—撤回质疑”这一不正当现象入手，分析了其对各方当事人造成的法律影响与潜在风险，提出了依法依规参与采购、强化采购人主体责任、健全采购监督机制等针对性建议。

采购实践中出现的“提出质疑—放弃中标—撤回质疑”这一不正当现象，引发笔者思考。

一、现象提出

质疑是供应商的法定权利。供应商有权提出质疑，自然也有权撤回质疑。参照《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号，下称94号令）第三十条撤回投诉的规定，供应商撤回质疑的，采购人、采购代理机构亦应终止质疑答复。如此，在提出和撤回之间，质疑，这一供应商重要的维权途径，有时反而成了某些供应商在竞争中取胜的关键“棋子”：提出质疑，迫使中标供应商放弃中标，再撤回质疑，采购人依据《政府采购法实施条例》第四十九条作出选择，如果心仪供应商为推荐排序的下一中标候选人，采购人将选择按推荐排序确定其中标，否则，采购人选择重新开展采购活动。一番“操作”下来，采购人如愿，质疑供应商如愿，原中标供应商也“全身而退”，甚至采购人、代理机构还免去了答复质疑的麻烦，堪称“皆大欢喜”。然而，真的能做到“皆大欢喜”吗？笔者认为，这一不正当现象对于各方当事人都有法律影响和潜在风险。

二、影响分析

（一）供应商放弃中标后果严重

中标供应商放弃中标应当承担相应的法律责任。《政府采购法》第四十六条规定，中标、成交通知书发出后，采购人改变中标、成交结果的，或者中标、成交供应商放弃中标、成交项目的，应当依法承担法律责任。这里指的主要是没收投标保证金、赔偿损失等民事责任。除此以外，供应商还应承担行政责任和刑事责任，即《政府采购法实施条例》第七十二条和《政府采购法》第七十七条规定的，“处以采购金额千分之五以上千分之十以下的罚款，列入不良行为记录名单，在一至三年内禁止参加政府采购活动，有违法所得的，并处没收违法所得，情节严重的，由工商行政管理机关吊销营业执照；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。那么，如此严重的法律后果，为什么其他供应商一质疑，中标供应商就甘愿放弃中标？笔者从采购实务中发现，此类案例通常原中标供应商可能存有提供虚假材料的情况。尽管同样是适用《政府采购法》第七十七条追究法律责任，但放弃中标的主观恶意明显低于提供虚假材料谋取中标。在“两害相权取其轻”的思路下，原中标供应商往往选择放弃中标，从而规避提供虚假材料谋取中标的法律责任。另外，供应商存有侥幸心理、财政部门的监管和执法力度不足、法律规定不够完善等也是促成个别供应商放弃中标，追求自身利益最大化的重要原因。《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）第七十条规定中标人“无正当理由”不得放弃中标。《政府采购法实施条例》第七十二规定应追究供应商行政责任和刑事责任的法定情形是，中标或者成交后无正当理由拒不与采购人签订政府采购合同。也就是说，供应商如果有“正当理由”，是可以放弃中标、拒绝与采购人签订合同的。这个“正当理由”，从供应商单方面看，主要是指不可抗力，即不能预见、不能避免并不能克服的客观情况。而当前，新冠肺炎疫情成了供应商最常利用的“正当理由”：疫情原因招工困难、疫情原因无法生产、疫情原因无法供货……疫情成了“挡箭牌”，也给财政部门增加了认定和处罚的难度。随着新冠肺炎疫情不断“动态清零”，这个理由恐怕难以再“屡试不爽”。

（二）采购人成本增加

采购人的成本分为显性成本和隐性成本。显性成本包括前后两次中标价格之间存在的差价，重新开展采购活动所需的人力成本和时间成本等。隐性成本主要是指潜在的法律风险。财政部国库司《关于采购人是否有权顺延确定中标或成交供应商等问题的函》（财库便函〔2019〕154号，下称154号文）规定，采购人有选择的自由，无需报批。但是，“采购人应当向财政部门报告供应商违规行为”。采购人原以为可以“省时省力”变更采购结果，不为外人所道，却不得不将有关情况报告财政部门。并且，财政部门也可能提起监督检查，导致个别采购人、供应商与原中标供应商之间的私下协定归于无效。也有采购人曾表示：需要报告的是“供应商违规行为”，我们认为供应商基于某种理由放弃中标不属于“违规行为”，不必报告。需要明确的是，是否“违规”、是否为“正当理由”，采购人没有判定的权力。为降低法律风险，建议采购人不加判断地上报此类供应商放弃中标的情况，由财政部门进行监督检查和认定处罚。同时，由于政府采购活动的公开性，相关供应商在看到变更结果公告、终止采购公告后，也可能通过信访、举报等方式反映中标供应商的随意放弃中标行为，进而可能“牵扯”出采购人未依法及时报告有关情况。政府采购制度所构建的强大外部监督力量迫使采购人必须健全内控制度，依法、依规承担主体责任。

（三）质疑供应商难“上位”

如果采购人选择顺延下一候选人中标，原中标供应商可能心生愤懑，“以彼之道、还施彼身”，质疑、投诉以达到全部推倒重来的效果；如果采购人选择重新开展采购活动，其心仪供应商仍将面临极大的不确定性：原中标供应商的报复、排序第二供应商的不甘、其他供应商知悉报价“底牌”后的力争上游，以及重新随机抽取专家所组成的评标委员会。这时，为了获得中标，心仪供应商不仅需要优化投标文件，更需要在价格等关键评审因素上让步。

还有一个问题，质疑供应商不撤回质疑行不行？质疑和供应商放弃中标并存的情况下，两者有何关联？曾有供应商放弃中标后回复质疑称：我公司已放弃中标，质疑所针对的对象不复存在，因此，质疑事项不成立。对此，笔者的观点是：质疑和供应商放弃中标是两回事，不能混为一谈。放弃中标，供应商依法应承担法律责任；质疑未撤回，采购人、采购代理机构仍需在法定期限内答复。所不同的是，根据94号令第十六条规定，质疑成立、影响或可能影响中标结果的，合格供应商符合法定数量时，可以从合格的中标候选人中另行确定中标供应商的，“应当”依法另行确定中标供应商。因此，如果心仪供应商排序第二，质疑成立的情况下，采购人“应当”顺延确定心仪供应商中标，原中标供应商放弃中标的情况下，采购人也可以选择顺延。上述两者结果一致，不撤回质疑也无甚影响。但是，如果心仪供应商并未排序第二，采购人选择重新开展采购活动，但依据上述质疑的规定“应当”顺延，两相矛盾的情况下，采购人往往也不敢再轻易行使《政府采购法实施条例》四十九条所赋予的选择权，只能依据质疑的规定，另行确定下一候选人中标。此时，心仪供应商又将面对一位全新的对手，能否再通过质疑达到重新开展采购活动的目的也未可知。因此，质疑供应商往往选择撤回质疑，给采购人留下更多的选择权。

三、针对性建议

针对上述法律影响和潜在风险，笔者提出以下建议。

（一）针对供应商

参加政府采购活动就必须遵守政府采购的各项法律法规规定，“提供虚假材料”等禁止性行为一定不能有，以免被其他供应商发现并作为胁迫放弃中标的“砝码”。而质疑，作为供应商重要的维权途径，不应被异化和滥用，供应商提出质疑应当遵守依法依规、诚实信用的原则。

（二）针对采购人

采购人应尽量降低前述显性成本和隐性成本。显性成本可以通过要求供应商提供投标担保等方式，增大供应商违法违规的成本，降低供应商放弃中标的概率。但是，在优化营商环境、服务小微企业的大背景下，有些地方取消了投标保证金等投标担保措施，最终结果可能违背政策初衷。隐性成本前述亦已提到，采购人有义务将供应商放弃中标的情况依法、及时报告财政部门，以减少法律风险。

（三）针对财政部门

154号文不仅规定采购人应当向财政部门报告供应商违规行为，同时也规定“财政部门应当按照政府采购法律法规规定追究有关供应商法律责任”。财政部门应对供应商放弃中标理由的合法合规性和正当性进行精准的分析和认定。

综上，政府采购竞争环境的优化、政府采购市场的良性运转离不开财政部门的有效监督，也离不开政府采购各方当事人的依法、自律。要避免“提出质疑—放弃中标—撤回质疑”系列现象及其产生的影响，需要持续深化政府采购改革，在科学化采购需求、优化采购交易机制的基础上更强调强化采购人主体责任，健全政府采购监督管理机制。

作者：王   伟    罗   娅

作者单位：天津市公共资源交易中心（天津市政府采购中心）

来源：《招标采购管理》2022年第7期