本文作者宋军，单位系中南财经政法大学（中国政府采购研究所）；鄢君霞，单位系湖北省荆门市政府采购办公室。文章发表在《中国政府采购》杂志2022年第11期。

编者按

本文作者结合《中华人民共和国政府采购法》二十年来的实践，对政府采购制度改革中的几个关键问题进行了探讨，包括管理职能的“管”与“放”、采购人主要的“权”与“责”、政府采购代理模式的“存”与“废”等问题。

为贯彻落实《深化政府采购制度改革方案》，财政部将《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）的修订工作纳入了议事日程。对于法的修订，仁者见仁，智者见智，但总的目标是使《政府采购法》更符合我国实际，真正成为促进经济发展的重要公共管理制度和财政支出管理制度。从《政府采购法》二十年来的实践以及笔者对政府采购的理解来看，在修法过程中，有几个关键问题值得思考。

一、管理职能的“管”与“放”

我国三十多年的政府采购制度改革经历了从探索、试行、规范到完善的过程，深化改革后的政府采购监管部门面临的关键问题首先是应该如何行使监管权，如何处理好“放管服”的关系，也就是监管部门在政府采购活动中该“管什么”“放哪些”“什么服务”。

监管部门的“管”，不仅是在法律规定的权限内的监管，而且应该是“无为而治”的“管”，有所为而有所不为。所以，从我国实践经验和国外的做法来看，监管部门重点应该监管采购预算的编制、采购人信息的公开、政府采购政策功能的落实、采购活动的公平竞争、采购项目以及采购活动的绩效评价，营造良好的政府采购营商环境，公平地对待政府采购的参与人等，并当好政府采购的裁判员。“管”就是有法可依，有法必依，执纪必严，违法必究。

“放哪些”？在政府采购改革探索之初，可以说监管部门什么都管，什么都审批，随着人们对政府采购制度认知的提高以及政府采购操作制度化、规范化的形成，从监管部门“扶着”采购人走到“牵着”采购人走，目前已经到了“放手”让采购人自己走的时候了。所以，应该落实“谁采购，谁负责”，还权于采购人。今后，该放的还有采购方式变更、评审专家的选择、采购结果的决策、中标或成交供应商的确定等。

“什么服务”？首先，政府采购监管部门的管理理念要更新，只有当管理理念的落脚点在“管理就是服务”，树立“公仆”精神，才能知道为谁服务、怎么服务。政府采购监管部门要将管理融入服务，服务就是最好的管理。其次，好的政策还需对的措施促其落实，所以，当前和今后一段时间，其服务的重点是对政府采购当事人进行系统的政府采购法规、知识的培训，帮助他们解决采购过程中的实际困难。监管部门切不可将本应由自己承担或可以承担的对政府采购当事人和参与人的培训责任以及服务工作“让渡”给他人。

二、采购人主要的“权”与“责”

只有权责对等，才能有主人翁意识，才能将责任内的事情做好。政府采购改革之初，采购人的采购权被监管部门、采购代理机构和评审专家分离或剥离，采购人只有责任，没有权利，所以有些采购项目存在“质次价高”的问题，而采购人是“背锅者”。随着我国行政管理体制和行政监督管理体制的不断完善，采购人的采购权利与义务也逐渐清晰和明确，所以，当行政体制改革的一系列配套改革措施落实后，政府采购改革的关键点在于将采购的决策权归还给采购人，实现真正意义上的“谁采购、谁决策、谁负责”的统一。

经过梳理，法律法规规定的采购人的主体责任主要包括：一是采购信息的公开；二是采购预算的编制；三是采购需求的制定；四是政策功能的落实；五是采购项目评审的参与；六是采购项目的验收；七是采购绩效的评价。

为了保证采购人的主体责任的落实，必须进一步明确和落实采购人的权利，让采购人有担当、能担当。采购人的权利主要包括：一是采购项目采购的决策权；二是采购需求的制定权；三是采购方式的选择权；四是采购组织形式的确定权；五是请咨询专家或邀请评审专家参与咨询、评审的选择权；六是对采购结果的决定权；七是采购成果的运用权。

采购人的权利不能只体现在口号中，更应落实在行为上，重点应将有些被“支解”的权利归还给采购人。

三、代理模式的“存”与“废”

我国政府采购的代理模式分为法规内规定的必须委托集中采购机构采购和采购人自主决定选择自行组织采购还是委托给代理机构代理采购共两种模式、三种形式。对于这种代理模式，各有利弊。其利在于，社会分工细化，专业人做专业事。其弊在于，增加了采购成本和采购时间。一些简单的、小的、没有技术含量的采购项目，采购人也委托给了采购代理机构采购，无形中增加了采购成本。按理讲，采购工作本应是采购人职责范围内的事，其通过委托采购，相当于购买了服务，既增加了采购成本，也增加了行政成本。

对于目前推行的采购代理模式是否要保存的问题，笔者认为应继续保留法定的集中采购代理模式，同时，应对集中采购代理模式进行改革，要建立科学的激励机制和考核机制，促进集中采购机构横向和纵向的竞争。

而对于分散采购模式可以按采购方式的不同，由采购人自主地选择是否自行采购或委托采购。随着采购文本模式和评审模式的规范化，采购标准明确、采购项目金额不大、采购方式简单的采购项目完全可以由采购人自己组织采购，不必委托采购，采购人再也不需与采购代理机构就采购项目有关事宜“文来文往”。相对委托采购而言，自行组织采购仅采购结果的确定时间就可以减少5个工作日。

四、评审专家的“去”与“留”

对于目前的评审专家制度，业内有许多争议。笔者认为，应该是采购人向专家“借智”，而不是授权于专家参与直接评审且有评审决策权。在评审过程中评审专家的责任心靠什么来维系或支撑尚不明确。

所以，必须改革目前的评审制度，将政府采购评审专家的评审决策权去掉，将评审专家参与评审改为当好“政府采购咨询专家”，当采购人对采购标的、采购需求、采购方案、评审标准拿捏不准时，可以向政府采购咨询专家“借智”，采购人对于咨询专家的建议与意见可以作为参考，但决策权还在采购人手里。所以，有些采购方式、采购项目不一定需要抽取（聘请）专家参与评审。

五、采购方式的“增”与“减”

目前，我国法定的采购方式有7种，即公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价和竞争性磋商、框架协议采购。但过去在制度的设计上忽视了物有所值原则和政策功能的落实，使政府采购对经济的促进作用难以显现。而且，采购方式的适用条件的不明确性或相同性造成采购人选择采购方式随意性较大，相同的采购项目，其采购方式不同，导致中标、成交供应商和采购中标、成交价格区别较大。

为了充分发挥政府采购促进经济增长的作用，需要依据我国政府采购改革的实际，对采购方式进行优化，或者认定新的采购方式或将原采购方式更名，同时对采购方式的适用条件进行重新整合。一是保留公开招标、单一来源采购和询价采购方式。二是将竞争性谈判和竞争性磋商更名。竞争性谈判改为“谈判”，竞争性磋商改为“商议后评审”。或者将竞争性谈判与竞争性磋商合并，因为两种采购方式的适用条件重叠较多。其目的一方面是突出采购方式的特点，另一方面是避免与《政府采购协定》的“磋商”雷同，还防止今后法规翻译上名词的重叠。三是增加首购和议价两种方式。四是删除邀请招标采购方式。至于电子化采购（电子竞价或电子反拍），那只是询价采购方式中的一种采购模式，并非一种独立的采购方式。

六、对供应商的“严”与“宽”

在政府采购活动当中，供应商是弱势群体，所以，从另一个角度来讲，《政府采购法》就是一部保护供应商的法律。那么，在政府采购活动中，对供应商应如何管理，财政部《关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》（财库〔2019〕38号）就传递一个积极的信号。目前，我国的供应商，特别是中小微企业供应商可谓举步维艰、困难重重。因此，对于供应商的管理要以服务、帮助、教育为主。

要分清供应商违规违法的动因，对于有意为之的问题，如弄虚作假、恶意串通、透支信用的行为，则要严厉打击，从严处理，还应追究供应商法定代表人、实际控制人、主要管理者的责任，产生威慑力。

而对于无意而为之的问题要从宽处理，特别是在采购活动中，采购人不要故意提高资质或资格门槛，不要设定歧视性障碍，不要因为供应商响应过程中的一个小小的失误就判定其投标无效。要给供应商一些更正的机会，特别是对中小微企业，应给他们多一些支持和扶持。

七、绩效评价的“探索”与“实践”

我国政府采购制度改革经过三十多年的实践，涉及范围越来越广、规模越来越大，对社会、经济、政治的影响力也越来越大，因此，应按照党的十九大精神要求，“全面实施绩效管理”。《中华人民共和国政府采购法（修订草案征求意见稿）》也有相关规定要求对政府采购进行绩效评价，这说明，今后对政府采购进行绩效评价将是一项常态化的工作。

因此，我们应积极探索政府采购绩效评价工作。政府采购活动是一种复杂的经济现象，对其绩效评价考虑因素较多，既要有经济效益指标，也要有生态效益和社会效益指标。所以，确立评价指标体系尤其关键。在实践过程中，应采取先易后难、先试点后全面推进的策略，先从效率和效益评价做起，然后逐步融合生态效益和社会效益评价，先单一后综合。

先做单个的采购项目的绩效评价，再逐步扩大到采购人、一级预算单位、财政系统。然后再细化，通过建立政府采购大数据库，分析、评估各采购对象、采购方式的情况。