在现代财政国库管理体系“一体两翼”基本框架中，预算执行和政府采购两项三占其二。随着中央财政预算管理一体化建设工作的推进，预算执行与政府采购业务在实际工作中的联系愈加紧密。2021年底召开的全国财政国库暨政府采购工作会议明确指出，全面深化政府采购制度改革，主要包括优化顶层设计，努力增强政府采购法律制度的系统性、整体性和协同性；聚焦采购人主体责任，着力完善采购需求管理制度；推进制度创新，加快构建与采购需求特点相适应的交易制度等。

在全面深化政府采购制度改革背景下，《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》（以下简称《办法》）应运而生。与以往政府采购领域出台的法规大多侧重程序规制不同，《办法》是一部聚焦结果导向的实体法规，对框架协议采购应如何落地提出了具体、明确的要求，相关的信息化系统建设工作也将有据可循。《办法》首次规范了多频次、小额度采购活动，并将提高政府采购项目绩效列为主要目标。《办法》一经出台便受到各级财政部门、集采机构、预算单位以及社会各界的广泛关注。政府采购业内人士已展开多轮针对框架协议采购的讨论，符合《办法》要求的框架协议采购系统也呼之欲出。

近年来，全国很多不同级别的财政部门、集中采购机构都建设了政府采购协议供货、定点采购或电子卖场、网上商城等系统，为各级采购人提供了相对灵活高效的交易平台。但各地的此类系统在政策上缺乏统一指导，业务实现上也各有不同，在实践操作中存在多方面问题。《办法》的出台，主要为解决小额零星采购相关问题，即如何通过信息化系统切实落地框架协议采购，合理约束采购需求，规范采购过程，提升采购绩效。对此，笔者提出以下几点看法，供业内参考。

需求标准化与可量化是框架协议采购系统的基础

《办法》出台前，多频次、小额度采购在政府采购中已广泛运用。各地建设的政府采购电子卖场、网上商城等，切实提高了小额采购活动的便利性，但也存在“专供特供”“天价配件”“质价不符”，供应商入围后产品“形同虚设”“偷梁换柱”等问题。造成这些问题的原因，很大程度上是采购需求没有真正做到标准化与可量化。

需求的标准化与可量化包含两个方面的内容。一是主观上，采购需求不应只反映采购人“想”买什么，还要明确指导采购人“该”买什么。与社会化电商平台可满足个人多样化购买需求、购买方式，可自主决定交易价格、自行承担风险等特点不同，政府采购中的集中采购和框架协议采购更关注过程合规、需求合理。过程合规在此无需赘述，但何谓需求合理？笔者认为，在预算范围内，使用最少的资金，满足实际工作最普遍的需要，即为合理需求。信息化系统能够从采购单位的历史预算使用情况、往期实际采购和使用情况、市场销售情况等方面，提供丰富的参考数据，辅助广大采购单位预算编制更精确，采购需求更清晰、更符合标准化可量化要求，从而保证采购结果贴合实际需要。

二是客观上，市场能够提供的产品或服务中，哪些可以经过筛选纳入标准化产品或可量化的服务项目。《办法》第六条规定，框架协议采购遵循竞争择优、讲求绩效的原则，应当有明确的采购标的和定价机制，不得采用供应商符合资格条件即入围的方法。第十二、十三、十五条，也分别从采购标的品目细化和等次细分、服务项目单价确定、根据工作需要和市场供应及价格变化情况确定协议期限等方面作了规定，都体现了对采购标的和需求的明确量化要求。

以集中采购目录内的台式计算机为例，市场上所有品牌型号的台式计算机数以千计，若再加上与之配套的必要耗材、配件等，总量则达数万之多。如果这些产品及配件全部纳入候选范围，那么，看似保证了最大程度的公平竞争，实则加大了采购人筛选的复杂程度。再以印刷服务采购为例，若采购人仅对纸张大小、数量、价格等指标进行约定，那么，实际采购时采购人会遇到因纸张品牌与材质、印刷工艺与油墨、批量大小、设计要求、交付时间等千差万别，最终导致服务价格的不可比情况出现。因此，建议在框架协议采购的第一阶段，充分借助信息化系统对采购标的和需求进行预先梳理，并结合市场供应情况合理圈定备选范围。

仍以台式计算机采购为例，笔者认为，利用信息化系统获取其历史成交和市场供应数据，可使集中采购机构或主管预算单位的需求调查范围不至太过发散，确定的配置标准更贴合实际需要；同时采购人、供应商和专家在发表意见时也更有针对性，避免主观因素占比过高。而对于印刷服务，可在原有服务指标基础上，进一步细化纸张的规格与材质、印刷工艺、阶梯化的量价关系折扣、差异化的交付时间等，在信息化系统中对其可能涉及的常用选项进行丰富和量化。采购单位在确定需求时，能够聚焦市场真实可供的优质热销产品和服务，从标准统一、内容规范的产品和服务中做减法而非加法，降低采购人甄别与筛选的难度，保障合理需求能够被足量支撑，这些都是可以通过信息化系统解决的。

电子化平台是框架协议采购的必要支撑

2013年，财政部发布了《全国政府采购管理交易系统建设总体规划》和《政府采购业务基础数据规范》。从彼时开始，各地围绕政府采购业务的电子化平台进入了加速建设阶段，各级财政部门对政府采购的管理也从注重流程合规、信息公开和事后追责，向事前、事中的全流程、全链条监管转变。特别是近年来，随着政策的更续和创新技术的发展，政府采购信息化的发展方向更趋于规范需求、数据利用、决策支撑、智能辅助、提升绩效等。以财政部政府采购管理交易系统为代表的众多政府采购系统将管理环节前置，对采购预算、意向、需求、计划等环节进行监督管理，这些变化对落实政府采购政策功能、优化营商环境等带来的促进作用逐年凸显。

相较于政府采购线下执行交易，电子化平台在强化需求管理、规范采购流程、保证公平竞争、维护公正评审等方面都具有显著优势。从当前全国政府采购相关系统的实践应用效果上看，电子化平台较好地实现了以采购预算为源头，对计划、执行、合同、验收、支付进行全流程闭环管理，同时，具备完善的信息发布、风险预警、诚信评价、数据分析、内控管理等功能。

作为全国集中采购机构的缩影，中共中央直属机关采购中心和中央国家机关采购中心构建的电子化平台，已开始为电子卖场向框架协议采购方式的转变做系统升级方面的准备。在规划框架协议采购时，可考虑通过建设“标准需求库”，按产品参数、配置标准、价格区间和不同等级等维度对货物类商品进行细化，按供应商资质、服务能力、服务内容、历史评价等对服务类内容进行归纳，以提高框架协议采购效率；通过建设“征集系统”，实现框架协议采购第一阶段供应商入围的公开征集，辅助完成征集文件编制与发布、供应商响应、智能评审等工作；通过建设“签订系统”，实现框架协议线上批量签订、管理、解除及查询等功能。在落地《办法》过程中，电子化平台无疑可以提供全方位的支撑。基于实际业务开展需要，建议尽快建成中央级电子化框架协议采购系统，无论从业务规则设计还是信息化实现方式上，对各地落实《办法》要求都可以起到积极的示范作用。

以近几年政府采购电子卖场的建设情况来看，多频次、小额度产品和服务的政府采购逐渐步入后电商化时期，广大采购人已经适应并接受了此种互联网模式的政府采购方式。框架协议采购和电子卖场有很多相似之处，依托电子化交易平台开展是必然趋势。《办法》第七条也明确指出，框架协议采购应当实行电子化采购。在规范采购活动、实现公平交易、提高项目绩效等方面，电子化平台都是开展框架协议采购的必要支撑。

数据服务应是框架协议采购系统建设的核心

数据是每个业务系统的灵魂。对框架协议采购系统而言，预算数据、采购需求数据、采购人和供应商数据、商品参数数据、服务特性数据、价格数据、销售数据、诚信评价数据等，都是支撑系统正常运转的关键。如何建好、用好这些基础业务数据，并通过数据服务使框架协议采购发挥出应有的价值，是设计系统时应考虑的核心问题。

《办法》第三十七条第一款规定，“采购人证明能够以更低价格向非入围供应商采购相同货物，且入围供应商不同意将价格降至非入围供应商以下的，可以将合同授予非入围供应商”。要在系统中实现这一功能，那么，对数据服务的要求会非常高。首先，要让非入围供应商能够使用系统参与业务活动，征集阶段未入围供应商数据再利用的价值就得以体现。其次，为了界定非入围供应商能够提供“相同货物”，需求调查过程中的备选商品数据或评审阶段中落选商品数据此刻可能需要被“唤醒”。再其次，入围供应商不同意降价，需要调用入围供应商的历史报价，并记录其主动调整价格的数据用于佐证“不同意降价”的结论。最后，非入围供应商被授予合同，还应完善非入围供应商的基本情况、报价、成交、合同签订等数据。由此可见，落地《办法》中一项具体条款的背后，数据服务所发挥的价值不容小觑。

从宏观意义上看，建设服务保障、决策支撑、运营管理、风险防控的“四型”国库，实现降本增效、预防腐败、规范政府采购行为、落实国家政策等，也都要依托相关信息化系统中对基础业务数据的收集、整理、分析和综合利用。

对政府采购及其信息化建设领域的广大人员而言，框架协议采购系统既对原有政府采购信息化工作提出了新的挑战，也创造了新的机遇。如何通过信息化消除市场分割，促进公平竞争，构筑长效机制，都是值得我们深入思考的。

 （作者：丁刚，作者单位：财政部信息网络中心）

来源：中国政府采购报，版权归原作者所有