落实《政府采购需求管理办法》需要把握改革方向,与上位法做好衔接,明确适用对象,关注作为资格条件的业绩因素,研究评审因素设定新规则,重视项目的全生命周期成本,警惕需求调查流于形式。

《政府采购需求管理办法》(以下简称《办法》)于2021年7月1日起施行。采购需求是采购活动的起点,也是决定采购活动成败的关键。从采购业务流程来看,《办法》起到了引领采购项目的先导性作用;从需求管理要素来看,《办法》还发挥着规范采购项目的框架性作用。如何在实践中更好地执行,笔者认为有以下7个重点需要关注。

要适应以采购需求为引领的改革方向。明确采购需求与采购方式、评审方法、合同定价方式相配套是《办法》的一大亮点。公开招标方式被滥用,非招标方式不敢用,最低评标价法被污名化,综合性评审被主观操控,其根源都是因为没有建立起以采购需求为引领的体系化政府采购方式制度。《办法》第十九条将采购需求分为客观明确且规格标准统一的、客观明确且技术较复杂或者专业性较强的、不能完全确定客观指标的三大类,并对采购需求与采购方式、评审方法、合同定价方式之间的对应关系做出了原则性规定。受限于上位法,其还专门强调“达到公开招标数额标准,因特殊情况需要采用公开招标以外的采购方式的,应当依法获得批准”,其中“特殊情况”就包括不符合采购需求特点的情况,即使项目达到公开招标数额标准也可以不采用公开招标方式,但需要获得监管部门的批准。这与政府采购法修订草案、政府采购货物和服务招标投标管理办法修订草案的政策导向是一致的,体现了政策制定者对采购方式与采购需求不匹配、需求不清而滥用公开招标方式等问题的反思。笔者认为,政策导向应与过渡性规定相配套,如简化公开招标方式变更审批流程,提高公开招标数额标准;强化采购人主体责任应与引入外部专业力量相配套,如由监管部门组织专业力量编制目录内品目的采购需求参考标准和需求调查指南;政府采购绩效应与具体评价指标相配套,如由程序合规性评价转向结果导向性评价,则《办法》的政策意图将更好地得到贯彻执行。

要坚持系统观念,与上位法做好衔接。对于上位法已经明确的内容,一般新的政策不再作重复性规定。因此,执行《办法》不仅要通盘考虑其中的条款要求,更要注重与政府采购上位法中关于采购需求管理的规定做好衔接。比如,《办法》第一章明确“采购人对采购需求管理负有主体责任”,第五章法律责任里也仅仅提到对采购人的追责情形,这是不是说明,如果出现违法违规情形,采购代理机构可以完全置身事外?如果孤立地看《办法》,难免会得出这样偏颇的结论。采购代理机构受委托组织实施采购项目或确定采购需求时,不能做“甩手掌柜”,要严格按照政府采购法实施条例第六十一条第二款的要求,发现采购人的采购需求存在以不合理条件对供应商实行差别待遇、歧视待遇或者其他不符合法律、法规和政府采购政策规定内容,或者发现采购人有其他违法行为的,应当建议其改正。采购人拒不改正的,采购代理机构应当向采购人的本级人民政府财政部门报告,财政部门应当依法处理。

要明确适用对象,坚持原则性与灵活性相结合。《办法》第二条规定“政府采购货物、工程和服务项目的需求管理适用本办法”。从理论上讲,加强政府采购需求管理,实现政府采购项目绩效目标应该是不分品目、不分采购方式、不分组织实施方式的。从实际来看,涉密、紧急项目采购具有特殊性、紧急性和不可预见性,不能“一刀切”地适用于一般程序性规定。批量集中采购已经有监管部门认可的批量配置参考标准,满足采购需求合规完整明确的要求,定点采购和协议供货等框架协议采购主要针对多频次、重复性、小金额、无计划的采购行为,更加需要灵活性和时效性。上述特殊采购类型或组织方式,应有专门的针对性政策,《办法》在附则中进行了例外性规定(第三十九条、第四十条和第四十一条)。建议监管部门尽快出台涉密项目、批量集中采购和框架协议采购的配套需求管理规定,结合项目特点,考虑原则性与灵活性,全面、分类实施政府采购需求管理。

要关注作为资格条件的业绩的限制性条件。《办法》第十八条第二款对作为资格条件的业绩作出了量化性细致规定,“业绩情况作为资格条件时,要求供应商提供的同类业务合同一般不超过2个,并明确同类业务的具体范围。涉及政府采购政策支持的创新产品采购的,不得提出同类业务合同、生产台数、使用时长等业绩要求”。除了以上条件,业绩作为资格条件还应当有2个限制性条件。第一,不得是特定行政区域或特定行业的业绩。以特定行政区域或特定行业的业绩、奖励作为加分条件或中标、成交条件构成对供应商实行差别待遇或者歧视待遇,这在政府采购法实施条例第二十条第四款中有明确规定。同时,《〈中华人民共和国政府采购法实施条例〉释义》对该条款作了进一步说明,明确采购人可以根据项目需要设置全国性的、非特定行业的类似业绩。以物业项目为例,非特定行业不是说不能要求物业行业业绩,而是不能作出如“某行政部门物业项目业绩”的要求。另外,不是所有的特定行业业绩均应被禁止。如医疗机构的物业服务项目,由于医疗机构物业服务必须具有医疗污染物处理经验,因此可以要求物业服务供应商提供类似医疗机构服务的业绩。第二,业绩要求不得与规模条件和财务指标挂钩。《政府采购促进中小企业发展管理办法》第五条明确规定,“采购人在政府采购活动中应当合理确定采购项目的采购需求,不得以企业注册资本、资产总额、营业收入、从业人员、利润、纳税额等规模条件和财务指标作为供应商的资格要求或者评审因素,不得在企业股权结构、经营年限等方面对中小企业实行差别待遇或者歧视待遇”。值得一提的是,2017年中国政府采购网发布的第二十一号指导性案例中,财政部判定将特定金额的合同业绩设置为资格条件,构成对中小企业实行差别待遇或者歧视待遇,决定该项目中标无效,并对采购人和采购代理机构作出行政处罚。

要研究评审因素设定新规则。《办法》第二十一条可谓“重磅级”条款,“采购需求中客观但不可量化的指标不得作为评分项”“参与评分的指标应当是采购需求中的量化指标”,这是否意味着评分项必须是客观可量化的,主观分即将成为历史?结合前款来看,“采购需求客观、明确的采购项目”即《办法》第十九条第二款、第三款中提到的两类项目,其中第三款规定,采购需求客观、明确且技术较复杂或者专业性较强的项目可以通过综合性评审选择性价比最优的产品,该类项目中的客观不可量化指标应当作为实质性要求,不得作为评分项。从实践来看,既然是技术较复杂、专业性较强的项目,采购人是否有能力去提取关键指标?指标是否都适合量化?指标能否完整描述产品?实际采购中部分中标产品出现“高分低能”的情况,各项指标都很好,就是不好用。其背后不仅仅是采购人和代理机构专业性不足的问题,更多的是因为企业的管理水平、制造水平、工艺水平甚至道德诚信水平欠缺,进而对产品质量造成了影响,但这些因素既不客观也不可量化。前些年市场上“大火”的跑分软件(测试硬件性能),制定了明确、客观、可量化的标准来对产品硬件进行打分,用户信任跑分,厂商们也深谙这点,一旦系统检测到跑分软件运行,就会在跑分时将芯片频率拔高到平时根本不会有的水平来获取高分,实际使用中该卡还卡,该慢还慢。评审指标完全客观量化同样存在这个问题,逐利的厂商可以通过分析评审指标,设计出政府采购领域专供产品,形成事实上的“劣币驱逐良币”。因此,从政策初衷来看,评审指标客观量化的要求划定了清晰的竞争赛道,打破了部分项目主观分控标的怪象,压缩了权利行使的任性空间,但在采购领域专业力量不足、社会诚信体系不健全、分类行业监管不到位、履约验收走过场的情况下,如何通过评审因素设定实现政府采购目标仍是需要研究的课题。

要重视项目的全生命周期成本。《办法》第二十一条提到“全生命周期成本”概念,反映了政府采购绩效目标从追求低价到优质优价,再到重视全生命周期成本的进阶变化。与之相配套的是《办法》第十条的规定,即需求调查不仅要了解相关产业发展和市场供给,还要了解可能涉及的运行维护、升级更新、备品备件、耗材等后续采购。全生命周期成本并非新概念,但在我国政府采购法律制度体系中是首次出现。以日常接触的打印机采购为例,如果仅仅关注当下采购成本,就单指打印机机器成本;如果关注全生命周期成本,就要把后续使用过程中的耗材成本甚至运维保养成本也考虑在内。长期以来,打印机行业一直推行“低价机器+高价原装耗材”的盈利模式,如果采购需求及评审因素设置不考虑全生命周期成本,就会有企业以超低或近于白送的价格“抢标”,后期再通过强制购买高价原装耗材盈利,从全生命周期来看,“低价机器+高价原装耗材”成本远远高于“高价机器+低价通用耗材”,造成虚高的项目节约率和真实的财政性资金浪费。

要警惕需求调查流于形式。需求调查的实质是对项目进行可行性、合理性、经济性分析。有效的需求调查需要有专业的调查人员、明确的调查内容、科学的调查方式和清晰的决策程序。《办法》第十一条规定了四类项目应当开展需求调查,划定了需求调查的范围。《办法》第十条列举了咨询、论证、问卷调查等方式,提到调查内容包括“了解相关产业发展、市场供给、同类采购项目历史成交信息,可能涉及的运行维护、升级更新、备品备件、耗材等后续采购,以及其他相关情况”。但是,需求调查要达到何种深度?其成果如何呈现和转化?其对需求编制起到什么作用?对设定最高限价有何指引?笔者并没有看到相关制度安排。以同样规范政府开支决策程序的政府投资条例为例,其第九条明确规定前期工作的深度要达到规定的要求,且前期工作成果要以项目建议书、可行性研究报告、初步设计形式报投资主管部门或者其他有关部门审批。从《办法》的制度设计来看,需求调查、需求编制、需求和实施计划审查仅仅作为采购人的内控制度安排,但如果调查是孤立的,结果转化机制是不明确的,整个制度没有形成体系,调查就很可能流于形式,要么得到一本流水账,要么得到片面的结果,不能真正起到完善采购需求的作用,甚至会干扰、误导采购项目后续的组织实施。“调查就是解决问题。”采购人进行需求调查首先要明确调查问题,结合问题选择合适的调查方式,规定调查结果的呈现形式(调查报告、调查建议书、问题清单等),将调查结果的采纳情况及原因说明纳入后续审查工作机制,以确保调查结果可以有效转化为采购需求,在专业力量不足的情况下,可适时引入采购代理机构等第三方专业机构,使调查更有针对性和实效性。