案件经过

涉案项目为“中国人民银行长沙中心支行A座营业办公用房定制办公家具采购项目”,采购人为中国人民银行长沙中心支行,采购代理机构为湖南省招标有限责任公司。

2019年12月,涉案项目以公开招标方式组织第三次招标采购活动。招标文件的第一章规定,投标供应商的投标价不得超过采购项目预算,这里的预算包括总预算,也包括两个分项预算(办公柜组预算为154.25万元,会议桌椅预算为95.744万元)和单个会议桌椅预算报价,超过任何一项预算的投标为无效投标。招标文件的第二章第2.2.1条规定,对投标文件中含义不明确、同类问题表述不一致或者有明显文字和计算错误的内容,评标委员会将以书面形式通知投标人作出必要的澄清、说明,但不得超出投标文件的范围或对投标文件做实质性的修改(计算错误修正除外)。招标文件的第二章第2.2.3条规定了计算错误的修正方式。招标文件的第二章第2.2.4条及第2.2.5条规定:投标人的澄清、说明或者补正应该采用书面形式,由法定代表人或其授权的代理人签字,并按评标委员会的通知要求递交;有效的书面澄清材料是投标文件的补充材料,成为投标文件的组成部分。

2019年12月9日,采购代理机构组织涉案项目开标评审,湖南凡木家具有限公司(以下简称“凡木公司”)、珠海励致洋行办公家具有限公司(以下简称“励致公司”)作为投标供应商参加了该次采购活动并提交了投标材料。

励致公司提交的投标文件显示,其开标一览表的投标报价总价为210.5488万元,其中办公柜组为71.45万元,会议桌椅为139.0988万元,而该公司提交的分项价格表中货物名称为会议桌椅项目(共6项)的合计价格为71.45万元,货物名称为组合柜、茶水柜、储物柜、展示柜项目(共7项)的合计价格为139.0988万元,总计价格为210.5488万元。涉案项目的开标记录表显示,励致公司的办公柜组投标报价为71.45万元,会议桌椅报价为139.0988万元。

对上述不一致,评标委员会于同日对励致公司作出《问题澄清通知》,要求励致公司根据招标文件第二章评标方法及标准中第2.2.1条和2.2.3条的规定,对投标文件中的报价进行澄清、说明。同日,励致公司对评标委员会出具加盖公司印章及授权代表签名的《投标文件澄清》,称其开标一览表、分项价格有误,澄清如下内容:总报价为210.5488万元,办公柜组报价为139.0988万元,会议桌椅报价为71.45万元,投标报价以澄清价格为准。

2019年12月10日,采购代理机构发布涉案项目中标公告,中标供应商为励致公司。

凡木公司不服该中标结果,于2019年12月13日向采购代理机构提出质疑。采购代理机构于同年12月25日作出质疑答复,认为凡木公司的质疑不成立。

凡木公司仍不服,于2019年12月30日向中华人民共和国财政部(以下简称“财政部”)进行投诉,要求财政部对该项目依法依规处理。其投诉的事项为:1.中标供应商励致公司不满足招标文件特意强调的会议桌椅报价不得超过95.744万元预算的实质性要求,属于无效投标。2.代理机构拒收凡木公司的样品不合理,且评标委员会未要求湖南凡木公司澄清,属于以不合理条件限制或排斥潜在供应商的情况。

2020年3月30日,财政部作出《财政部投诉处理决定书》(财库法〔2020〕57号,以下简称“57号投诉处理决定”),以凡木公司的投诉事项缺乏事实依据为由,依据《政府采购质疑和投诉办法》(财政部令第94号)第二十九条第二项的规定驳回了凡木公司的投诉。

凡木公司不服57号投诉处理决定,于2020年4月15日向财政部申请行政复议。2020年6月2日,财政部作出《行政复议决定书》(财复议〔2020〕55号,以下简称55号复议决定),维持了57号投诉处理决定。

凡木公司仍不服,向一审法院提起行政诉讼。

法院观点

一审法院北京市第一中级人民法院认为:

关于投诉事项一,《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部令第87号,以下简称“87号令”)第五十一条规定,“对于投标文件中含义不明确、同类问题表述不一致或者有明显文字和计算错误的内容,评标委员会应当以书面形式要求投标人作出必要的澄清、说明或者补正。投标人的澄清、说明或者补正应当采用书面形式,并加盖公章,或者由法定代表人或其授权的代表签字。投标人的澄清、说明或者补正不得超出投标文件的范围或者改变投标文件的实质性内容”。本案中,励致公司投标文件中开标一览表显示的会议桌椅及办公柜组报价与其分项价格表中会议桌椅及办公柜组报价存在前后不一致的情形。评标委员会书面要求励致公司按照招标文件关于澄清的规定对投标报价进行澄清。励致公司提交书面澄清文件,明确其开标一览表分项价格报价存在错误,澄清会议桌椅及办公柜组的报价。励致公司的澄清未改变投标文件的实质性内容,澄清后的会议桌椅报价未超出分项预算,评标委员会认可该澄清的内容,符合招标文件的要求及87号令第五十一条的规定。据此,凡木公司的该项投诉缺乏事实依据,财政部决定驳回该项投诉并无不当。

关于投诉事项二,在案证据可以证明凡木公司提交的样品外包装上注明有公司名称等内容,不符合招标文件关于提交样品的规定,采购代理机构拒收其样品并无不妥。同时,不符合招标文件要求的样品问题不属于87号令第五十一条规定的澄清事项的范围。据此,凡木公司的该项投诉请求缺乏事实依据,财政部决定驳回该项投诉亦无不当。

综上,一审法院判决驳回凡木公司的诉讼请求。

凡木公司不服,上诉至北京市高级人民法院。

二审法院北京市高级人民法院认为:

根据在案证据,可以认定本案中励致公司的报价问题明显属于87号令第五十一条规定的同类问题表述不一致或者有明显文字和计算错误的内容的情形,而非87号令第五十九条第一项所规定的情形。同时,涉案项目第三次招标文件已明确写明样品提交的要求,且采购代理机构工作人员在接收凡木公司的样品时,已告知其授权代表关于其提交的样品不符合招标文件要求的情况,亦明确告知其可以在截止时间前对样品外包装进行更换或做其他遮盖样品外包装上字体的处理,如不做更换或任何处理的,则拒收样品,但凡木公司授权代表放弃更换样品外包装及做遮盖处理。据此,一审判决认定事实清楚,适用法律法规正确,符合法定程序。

综上,二审法院判决驳回凡木公司的上诉,维持原判。

焦点分析

本案的主要争议焦点在于,在报价方面,若投标供应商所提交的投标文件中“开标一览表”与投标文件中其他相关内容出现不一致时,是应适用87号令第五十一条给予投标供应商澄清机会,还是应适用87号令第五十九条第(一)项直接以开标一览表报价为准?

第一,87号令第五十一条设定了投标供应商的澄清制度并规定了澄清的适用情形。

87号令第五十一条规定:“对于投标文件中含义不明确、同类问题表述不一致或者有明显文字和计算错误的内容,评标委员会应当以书面形式要求投标人作出必要的澄清、说明或者补正。投标人的澄清、说明或者补正应当采用书面形式,并加盖公章,或者由法定代表人或其授权的代表签字。投标人的澄清、说明或者补正不得超出投标文件的范围或者改变投标文件的实质性内容。”

根据该条规定可见,在开标后,投标供应商可以应评标委员会要求进行澄清的情况有3种:即投标文件中有内容含义不明确,投标文件中同类问题表述不一致,投标文件中有明显文字和计算错误的内容。

同时,投标供应商对投标文件的澄清存有两方面的限制:澄清不得超出投标文件的范围,澄清不得改变投标文件的实质性内容。

第二,87号令第五十九条实际属于一种强制澄清,构成第五十一条的适用例外。

87号令第五十九条规定,当投标文件中的报价部分出现前后不一致的情况时,若招标文件未对该情况如何处理作出明确规定,则评标委员会应按照第五十九条确定的规则,径行对报价予以修正,并由投标供应商按照第五十一条规定的澄清流程予以确认,投标供应商不确认的,其投标无效。

从适用情形来看,第五十九条中的“招标文件报价出现前后不一致”,明显属于第五十一条规定中的第二种“投标文件中同类问题表述不一致”情形。但是,对该报价前后不一致,第五十九条却并未如第五十一条一般,允许投标供应商按照自身理解予以澄清,而是径行规定了报价修正的规则,供应商只有接受而确认或者不接受而投标无效两种可能。

由此可见,87号令第五十九条近似于一种预先设定规则的强制澄清制度,实质上已几乎剥夺了投标供应商的澄清机会,构成了第五十一条在适用上的例外。

也由此可以看出,对于投标报价,监管部门秉持了更为严谨审慎的态度。为避免开标后借澄清名义对报价肆意变更而影响采购公平公正,监管部门通过制度规范设置了统一的报价修正规则。

第三,在适用87号令第五十九条前,应当先行判断投标报价前后不一致是否因“明显文字和计算错误”导致。

一方面,87号令第五十一条规定了3种可以进行澄清的情形,“同类问题表述不一致”与“明显文字和计算错误”相互并列。因此,虽然根据87号令第五十九条规定,当在报价方面存在前后不一致情形时应强制适用修正规则,但是该条规定并未涉及报价方面存在“明显文字和计算错误”情形。因此,当“同类问题表述不一致”与“明显文字和计算错误”情形重合出现时,如何适用办法第五十九条有待具体分析。

另一方面,87号令第五十一条及五十九条,其立法目的除了保障采购活动的公平公正外,也意图实现采购效率的提升。因此,在不改变投标文件范围和实质性内容的前提下,澄清制度有助于解决投标文件部分内容不明确、不一致或文字计算错误的问题,使得采购活动不会因微小瑕疵而停滞,亦使得采购人不会因为简单错误而失去一位适格供应商。

综上,对87号令第五十九条的适用不应过于机械,尤其是当投标文件报价出现前后不一致情形时,应当先行判断投标报价前后不一致是否因“明显文字和计算错误”导致。

以本案为例,中标供应商励致公司的开标一览表与分项报价表中,其投标总价是完全一致的,即210.5488万元,但是在总价项下的各具体投标商品价格标注上,却发生了前后不一致情形。在开标一览表中,办公柜组报价为71.45万元,会议桌椅为139.0988万元;而在分项报价表中,办公柜组报价为139.0988万元,会议桌椅为71.45万元。从办公柜组和会议桌椅的报价差异可见,其在开标一览表与分项报价表中的报价正好是完全相反的。根据一般常识,此时极大可能是该供应商在撰写投标材料时发生价格上的标反而构成“明显文字和计算错误”。因此,此种情况下评标委员会适用87号令第五十一条规定,给予励致公司澄清机会,并不会影响该采购项目的公平公正,反而能够提升采购效率并给予项目更多选择的可能性。而这也恰是本案一审、二审判决的主要观点。

所以,本案实际上也明确了出现报价内容前后不一致时应当采取的处置原则:

一是应当判断该不一致是否因“明显文字和计算错误”导致。若是,则应当依据87号令第五十一条给予投标供应商澄清机会。

二是若报价内容前后不一致与“明显文字和计算错误”无关,则应当依据管理办法第五十九条按照既定规则修正报价并确认。

    (作者系北京达晓律师事务所高级合伙人、律师)